根据去年8月20日全国人大常委会做出的《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》和最高法院制定出台的改革试点实施办法，最高法院有序开展了再审程序改革试点。近日，最高法院周强院长就本次试点运行情况向全国人大常委会作中期报告。报告显示，通过再审程序改革，最高法院案件结构得到有效优化，最高审判机关职能得以进一步强化。

我认为，再审程序改革是本次试点中最重大的创新举措，对于进一步优化我国“四级两审终审”的审级制度具有非常重要的积极意义。我国的最高法院是全世界规模最大的，审限也是最严格的，所受理的案件数量逐年大幅增长，试点前一年最高法院需要处理的案件超过3万件，其中绝大部分为申请再审审查案件。

我认为，对一个国家的最高审判机关而言，案件多成效未必佳。事实上，由于我国再审申请“低门槛”“零成本”，不论裁判是否真正存在错误，当事人往往都会提起再审申请，直接导致进入最高法院的再审申请数量不断增长，但真正进入实体审理的案件却比较有限。根据笔者的调研，最高法院受理的民事、行政申请再审审查案件从2016年的8884件，迅速增长到2020年的22383件，再审申请审查驳回率一直在90%以上。某省一位村民，因向有关部门反映村委会账目不清等情况，没有得到满意处理，先后提起至少80个行政诉讼。除了为数不多的几个胜诉案件，他把所有官司都打到了底，最后到达最高法院的就有46个。实践中，很多行政纠纷属于基层社会治理问题，但因为再审“门槛”过低，大量行政再审申请涌入最高法院，这不仅不利于纠纷的实质性解决，导致程序空转，也影响了生效裁判的司法权威，成为部分当事人“滥诉”的工具。

更深层次看，案件多了，还会产生其他的负面效果。再审申请一旦出现“滥诉”，不仅过分挤占审判资源，也会影响生效裁判既判力和真正有“纠错”需求者的权益。最高法院的法官被淹没在常规、琐细而毫无指导性意义的案件中，这是宝贵人力资源的浪费。更大的问题是，对于那些真正需要再审的案件，那些需要慎思明辨的案件，那些需要合议庭和专业法官会议坐下来认真讨论的案件，所需要的大量时间和精力都在无形中被挤占了。这就可能出现法官疲于办理大批量简单案件，而无暇深耕专业审判领域裁判问题的情况，这既不利于最高法院提升审判能力和水平，也不利于最高审判机关集中精力指导全国审判工作。

此外，最高法院也不是越大越好，最高法院审理的案件不是越多越好，这一点在外国也是有经验教训的。例如，印度的诉讼制度没有审级限制，当事人很容易把官司打到最高法院。看上去，这很符合人权保障的宗旨。但它导致的后果是，最高法院积案如山。截至今年4月，印度最高法院的积案超过7万件（包括5.2万余件再审审查案件和1.8万余件再审案件），按常规节奏恐怕20年都消化不了。

本次试点以问题为导向，经全国人大常委会授权，调整适用了现行民事诉讼法和行政诉讼法关于再审申请原则上“上提一级”的传统做法。根据最高法院制定的试点实施办法，当事人对高级法院作出的已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定，认为有错误的，原则上应当向原审高级法院申请再审。只有在两种情况下，当事人可以向最高法院申请再审：一是再审申请人对原判决、裁定认定的基本事实、主要证据和诉讼程序无异议，只认为适用法律有错误的；二是原判决、裁定经高级法院审判委员会讨论决定的。试点后，最高法院受理的民事、行政申请再审审查案件从15506件下降到2275件，占民事、行政案件的比例从试点前63.93%下降到19.36%，案件数量结构都明显优化，再审申请滥诉和再审申请审查程序空转的问题得到有效解决。

但“案件减少”并不是最高法院开展再审程序改革所追求的真正目标。如何更好实现最高法院监督指导全国审判工作，突出最高法院全国法院审判“标杆”作用，促进司法公平正义才是试点的真正目的。对此，本次改革试点做了周密的考虑：

一是加大重大典型案件的办理力度。明确最高法院审理的案件，一般应当是法律、司法解释规定不明确或者没有规定，需要通过司法裁判进一步明确的案件；最高法院或者不同高级法院之间的裁判存在重大法律适用分歧的案件；最高法院认为应当提审的其他情形的案件。此外，高级法院对受理的民事、行政申请再审案件，认为需要由最高法院提审的，可以报请最高法院审理。试点以来，最高法院审结了2712件民事、行政二审案件，提审了625件民事、行政再审案件。可以说，这些措施的推出，在减少最高法院受理的“简案”，提高受案质量的同时，也拓宽了审理重大典型案件的来源渠道，进一步压实了最高法院审判职能。

二是加强最高法院对全国法院的审判指导。试点以来，最高法院完善统一法律适用机制，建立重大法律适用分歧解决机制，优化跨审判机构合议庭和专业法官会议运行机制，在优化内部审判权力运行机制的同时，强化对全国法院审判工作的监督指导。试点以来，发布了25个司法解释、3批20件指导性案例，解决重大法律适用分歧20余个。这些数据表明，最高法院正从逐步回归审级职能本位，聚焦法制统一、监督指导、政策制定和社会治理等职能。

为进一步深化再审程序改革试点，我认为还应当加强下述两方面的工作。第一个建议是进一步细化完善“法律适用问题”的范畴和标准。一般来说，案件事实不清、诉讼程序违法，不属于法律适用的问题。但结合最高法院对试点实施办法所作的理解和适用，我个人认为，在讨论再审申请条件时，“法律适用”应当包括认定事实的标准（包括证据的可采性、举证责任、证明标准）和法律程序的准则（如行政程序和审判程序是否符合正当程序原则）。也就是说，个案事实的认定不属于再审范围，但如何认定事实的规则属于法律问题，可以成为申请最高法院再审的情形；个别的程序违法一般不属于再审范围，但应当遵循的程序是什么，则是法律问题，可以成为申请最高法院再审的情形。

第二个建议是进一步加大再审案件的审理和转化为指导性案例的工作力度。试点优化了向最高法院申请再审的条件和程序，试点后，最高法院办理的大多数再审案件应当更“难”，都需要充分辩论。为此，律师代理是必要的。再审案件应当侧重判决，不追求调解结案。事实上，争议到了最高法院，也较难调解。再审判决应当充分说理，裁判文书上网公开。对于具有典型指导性意义的再审判决应当及时转化为参考性案例或指导性案例，下级法院的裁判违反最高法院裁判要旨，可以请求审判监督。只有这样，才能起到通过再审裁判宣示规则、统一规则适用的目的，获得“审理一件、解决一片”的效果，真正落实最高审判机关职能定位。