李浩丨优化基层法院审级职能 实现纠纷实质性化解
发布时间：2022-09-02 16:28:00
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为进一步完善我国“四级两审制”审级制度，2021年8月20日，全国人大常委会授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点，批准调整民事、行政一审案件级别管辖标准。近期，最高人民法院就此项试点运行情况向全国人大常委会进行了中期报告，报告显示，级别管辖标准调整后审判重心合理“下沉”，并未出现人们所担心的进一步加剧基层法院原本就已经十分沉重的办案压力，且相关审判质效指标稳步向好，更多矛盾纠纷在基层得到实质性化解，为实现基层法院“重在准确查明事实、实质化解纠纷”的职能定位奠定了坚实基础。我国法院由基层、中级、高级以及最高人民法院四级构成，诉讼案件实行两审终审制。其中，基层法院是数量最多的法院，如果把四级法院比作一座金字塔的话，基层法院可谓是塔基。在全国法院办理的各类案件中，超过80%由基层法院审理。本次改革试点立足我国司法审判实践，将基层法院的审级职能确定为“准确查明案件事实，实质性化解纠纷”是非常准确的，改革试点推动审判重心合理“下沉”的举措符合我国国情和司法规律，不仅有利于满足人民群众公正高效解纷需求，也有利于二审法院更好实现定分止争职能。首先，缩短当事人“触达司法”的距离是当今社会对诉讼制度提出的新要求。一方面，随着经济社会发展，人民群众对司法公正、高效、便捷解纷的司法需求日益强烈；另一方面，多年司法体制改革有效提升了我国基层法院解决纠纷的能力和水平。合理下沉审判重心，既是人民群众现实的司法诉求，也是基层法院审级职能定位的客观要求。其次，基层法院在解决纠纷上具有时间、空间和组织上的天然优势，既便于接近矛盾纠纷源头，更好地查明案件事实，也能够有效利用基层组织的资源力量，开展诉源治理和多元调解，实现矛盾纠纷就地解决。最后，基层法院查明案件事实为后续审理进程奠定坚实基础。准确认定事实是正确适用法律的前提与基础，唯有准确查明了事实，才能寻找、选择、确定与该事实相匹配的法律。中级法院作为上诉审法院虽然不属于法律审，但如果基层法院准确查明了事实，中级法院审理上诉案件时就能够集中于法律适用问题，也能够更高效地审结案件。相比于“精准查明事实”，本次试点还提出了“实质性解决纠纷”的概念。笔者以为，在解决纠纷前加了“实质性”的定语，是对基层法院解决纠纷提出了更高的要求、确立了更高的标准，也就是说，纠纷不仅从法律上看得到了解决，而且从实质上看也是真正解决了。例如，在基层法院审理的民事案件中，有相当数量的是小额案件，对这类案件实行的是一审终审，因而从法律上看，法院作出判决后纠纷就已经得到解决，但是当事人不服、认为判决有错误，还可以申请再审，当事人如果申请再审，该纠纷就没有从实质上解决。对于允许上诉的案件来说，对于基层法院所作的判决，如果双方当事人都服判息诉，纠纷就实质上解决了，而如果一方甚至双方都提出上诉，就未能从实质上解决。从本次试点的实际效果看，“实质性”解决纠纷的效果达到了预期目标，虽然审判重心进一步“下沉”，但基层一审民事案件的上诉率和二审改发率都有所下降，审判质效整体向好。为进一步推动实现基层法院审级职能，笔者认为，在下一步推进改革试点过程中，还应当围绕以下几方面深化探索实践：一是充分发挥调解机制的作用。基层法院需要充分运用民事诉讼法关于诉前、诉中的调解规定，即在征得当事人同意后，采用“委派调解+司法确认”的方式或者在受理案件后由法官进行调解。在调解中，尽可能做到在达成调解协议的同时让当事人全部履行调解书确定的义务，真正做到“案结事了”。二是系统适用证据收集规则。在证明责任规则的基础上，对那些需要由法院依据当事人的申请调查证据的情形或者需要由法院依职权调查收集证据的情形，基层法院应当依据民事诉讼法及司法解释的相关规定，采取必要的调查措施来获取证据。对那些事实争议大且民众关注度高的案件，基层法院在审理中还需要充分发挥人民陪审员制度的作用，借助人民陪审员的生活经验对事实作出认定，以提升判决对事实认定的准确性和社会公众的可接受性。三是发挥好再审程序的纠错作用。2021年民事诉讼法修改后，小额案件标的额的标准由上年度就业人员平均工资30%以下提升到50%以下，这意味着基层法院将更多地用小额程序审理案件。对当事人不服判决申请再审，目前大多数法院采取的做法是由本院进行再审，对于申请再审的小额案件，也应当秉持实质性化解纠纷的理念，通过再审程序，化解当事人之间的矛盾纠纷，纠正原审裁判存在的错误。四是完善提级管辖的程序。为推动民事一审案件有上有下、良性运转，本次试点还优化完善了“特殊类型案件”提级管辖机制，明确了五类需要由中级法院提级管辖的案件，相当于为基层法院的级别管辖开具了一张“负面清单”，列入清单的案件由中级法院审理，这样既能够更好地实现基层法院的审级职能定位，也有利于两审终审制下更好发挥我国法院的整体效能。一审案件的提级管辖包含基层法院报请和中级法院依职权提级两种启动方式，从发现案件的角度看，基层法院因掌握大量案件来源，因而具有中级法院无法比拟的“先发优势”。因此，能否顺利实现提管辖的改革目标，关键在于基层法院能否从所受理的案件中精准地发现并主动报请上级法院管辖。对此，笔者认为，下一步需进一步细化“特殊类型案件”的情形和判断标准，完善发现甄别机制，优化报请和审查程序，推动形成更加科学合理的案件结构和分布，更好地发挥不同级别法院审级功能。
