【裁判要旨】政府工作协调会系为某一特定问题召开，在听取、收集各方当事人意见的基础上，根据所争议的具体问题提出解决办法或督促当事人就争议问题达成一致意见，对解决涉诉信访案件、群体性纠纷具有一定的积极意义。在具体案件中，政府工作协调会的会议记录若具备合同成立要件并经各方当事人认可，则对各方当事人具有法律约束力，各方当事人应当据此履行。

　 【案情】

　 上诉人（原审原告）：覃某某。

　 被上诉人（原审被告）：泰安公司

　　2010年底，覃某某等30人与泰安公司约定，各自出资购买旅游客车以承包经营的名义挂靠泰安公司，泰安公司为各车主办理旅游营运及车辆上户手续。当年11月2日、12月20日，覃某某向泰安公司缴纳质保金、上户费等各种款项304260元，并在兴业银行合肥分行办理了28万元的个人经营创业贷款业务。2011年1月14日，覃某某将车辆提回，支出提车费7000元、车辆装饰费3500元。此后，由于泰安公司迟迟不能为车主办理旅游营运行政许可和车辆上户手续，双方多次进行了协商。2011年2月28日，双方达成协议，约定：泰安公司在2011年3月20日前办理各项手续，并赔付车主各项损失1万元；如未能办理好手续，泰安公司一次性退回车款及违约金31.5万元，3月31日后若因经济周转困难时，按银行贷款3倍支付利息；手续办理期间内，车主不能开车拉业务，如违反，泰安公司不承担一切责任和违约金。2012年1月7日，泰安公司再次承诺，如2012年4月底前未办理好相关手续，公司无条件退车并承担以往本息，2011年初承诺的1万元补助在上户时抵减。2012年5月15日，武陵源区政法委、交通局、运管所召集泰安公司、各车主进行协调，形成会议记录：一是愿意继续经营的，本周四（5月17日）由公司统一安排到市交警支队办理车辆上户手续；二是不愿继续经营要求将车退还公司的，请各车主在5月16日至18日来公司办理交车、验车手续，凭验车单与公司出纳办理结算凭证，5月28日支付退车款。因为公司组织资金还需要一段时间，5月28日不能退款，给车主加算利息。协调会后，多数车主都按会议记录履行，但覃某某于5月28日才将车辆交给泰安公司，此时已行驶2万多公里。由于泰安公司不同意收车，双方发生争议，诉诸法院。

　　中院二审查明，覃某某仅安排其女儿参加2012年5月15日的协调会，且会议记录上没有参加人签名。覃某某于2012年5月28日将其经营的车辆交给了泰安公司，但泰安公司不同意退还车款。2012年5月30日，湖南省道路运输管理局下发《道路客运旅游经营行政许可决定书》，泰安公司取得新增20辆客运车辆从事旅游客运的许可。2012年8月9日，泰安公司为覃某某经营的车辆办理了道路运输证。

　 武陵源区人民法院重审查明：覃某某派女儿参加了协调会，覃某某的女儿在会上对泰安公司提出的方案未提出异议，会后将会议内容告之覃某某，覃某某也未提出异议。其他查明的事实与上述判决查明的事实一致。

　 【审判】

　　武陵源区人民法院认为：2012年5月15日的协调会是双方达成的新协议，覃某某未按约定按时交车、验车；覃某某违反2011年2月28日的协议，车辆提回后经营该车行驶2万余公里；泰安公司于2012年5月12日协调有关部门许可该批车辆从事旅游经营，合同能够继续履行。故覃某某要求退回车款和违约金的诉讼请求不予支持， 1万元损失因双方有约定，从其约定。遂判决泰安公司赔偿覃某某损失1万元，驳回覃某某其他诉讼请求。覃某某不服，向中院提起上诉。

　　中院二审认为：覃某某与泰安公司是车辆经营合同关系。合同履行过程中，泰安公司多次承诺按期办理车辆营运手续，但没有依约履行，构成严重违约。根据合同法的相关规定，覃某某有权行使合同解除权，且泰安公司在协议中也承诺，车主若退回车辆，泰安公司一次性退回车款及违约金。武陵源区相关部门于2012年5月15日召开的协调会，覃某某仅安排其女儿参加，且会议记录未对退车金额形成一致意见，不能认定为合同法意义上的协议；泰安公司要求不继续经营的车主于5月16-18日办理交车手续，对覃某某没有法律约束力。原判认定会议记录为双方新协议，属认定事实错误。据此判决：撤销武陵源区人民法院（2012）张武民二初字第52号民事判决；泰安公司返还覃某某车款304260元，并按同期同类银行贷款利率的3倍自2011年3月31日起计付利息至款清时止；泰安公司支付覃某某提车费用7000元、车辆装饰费用3500元，赔偿损失1万元；驳回覃某某其他诉讼请求。

　 宣判后，泰安公司不服，向湖南省高级人民法院申请再审。省法院经审查认为，不能认为是法律意义上的合同，覃某某没有按会议记录要求的时间交还车辆，不能视为覃某某违约。二审判决泰安公司返还覃某某车款，并赔偿损失，并无不当。遂裁定驳回泰安公司的再审申请。

　 泰安公司仍不服，向湖南省人民检察院提出申诉。湖南省人民检察院审查后，向湖南省高级人民法院提出抗诉。湖南省高级人民法院于2013年11月6日作出（2013）湘高法民抗字第0045号民事裁定，提审本案。

　　湖南省人民检察院抗诉认为，2012年5月15日协调会上形成的会议记录客观真实；会议记录未对退车金额作出变更，但对退车时间重新进行了约定，属于新要约；覃某某女儿参加了协调会，在会上未对方案提出异议，会后将内容告知了覃某某，覃某某也未提出异议，可以认定双方就退车款以及继续经营事项达成口头协议，合同成立并生效，覃某某未按协议约定的退车时间到泰安公司办理交车、延长手续，则不得要求再退车退款，应继续经营，泰安公司事后亦为覃某某办理了车辆上户及营运手续。

　 湖南省高级人民法院再审认为，原一、二审判决认定事实不清，适用法律错误，遂裁定撤销一、二审判决，发回武陵源区人民法院重审。　

　 武陵源区人民法院重审认为:根据双方形成的车辆经营合同关系，泰安公司应当履行及时办理车辆上户及营运手续的义务。因泰安公司没有及时办理车辆上户及营运手续，双方于2011年2月28日签订《泰安公司与各车主上户推迟一事的协议》及2012年1月7日泰安公司出具《承诺书》，泰安公司两次承诺按期办妥车辆营运手续，双方并对泰安公司违约后就退车退款相关事项达成一致协议，退车金额包括违约金共计31.5万元。2012年5月15日，在有关部门主持的协调会上，泰安公司提出了新的处理方案，该处理方案未对退车退款金额作出变更，仍遵循《泰安公司与各车主上户推迟一事的协议》和《承诺书》约定的金额31.5万元，但对退车时间重新进行了约定。覃某某女儿及其他车主对泰安公司提出的处理方案当场口头表示同意，未对处理方案作出实质性变更，双方在协调会上就退车退款以及继续经营事项达成口头协议，合同成立并生效。覃某某未按协议约定的退车时间到泰安公司办理交车、验车手续，则不得要求再退车退款，应继续经营，且泰安公司也按照协议约定为覃某某办理了车辆上户及营运手续。依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第七十七条第一款，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决:驳回原告覃某某的全部诉讼请求。

　 【评析】

　 中院二审、省法院再审审查，均认为政府协调会会议记录不属于法律意义上的合同或协议，因此对覃某某没有法律约束力，覃某某没有按会议记录规定的时间办理交车、验车手续，不构成违约，泰安公司应当按此前的协议收购车辆、退还车款、赔偿相关损失。省检察院抗诉意见和武陵源区人民法院认为会议记录未对退车金额作出变更，但对退车时间重新进行了约定；覃某某女儿参加了协调会，在会上未对方案提出异议，会后将内容告知了覃某某，覃某某也未提出异议，可以认定双方就退车款以及继续经营事项达成口头协议，合同成立并生效，覃某某未按协议约定的退车时间到泰安公司办理交车、延长手续，则不得要求再退车退款，应继续经营，泰安公司事后亦为覃某某办理了车辆上户及营运手续。

　 本案的关键是对2012年5月15日政府工作协调会形成的会议记录如何定性，即该会议记录对当事人是否具有法律约束力。从一审、二审、申诉审查、抗诉意见及再审结果来看，各承办案件单位存在两种不同意见：

　　正方认为：本案中协调会会议记录已经具备合同成立要件，经当事人一致同意后则合同生效并对各方当事人具有法律约束力。

　 （一）政府工作协调会的概念及性质。所谓政府工作协调会，多指专门为解决某一特定问题而召开的多方参加的非常规会议。一般而言多由矛盾或纠纷发现地的同级人民政府或上级主管部门负责召集该事件所有相关行政职能部门及事件所涉及的当事人（自然人或法人）一起召开的会议，用于解决单个部门无法解决，需多个部门协调的问题或是某项工作的推进。

　　泰安客运公司与30余名车主之间因购车、挂靠营运等问题未能得到合理解决，双方矛盾由来已久，至协调会召开之日，双方矛盾已经基本激化。车主一方涉及人数达30余名，购车款总金额巨大，旅游营运车辆上户及营运许可等手续无法办理，迁延日久，已经形成群体性涉诉信访事件，对事发地张家界市武陵源区的社会稳定带来极大隐患，给当地的旅游业发展也带来一定负面影响。另外，案件中所涉及的旅游营运车辆的上户及营运许可等行政审批事项，单个行政职能部门无法解决。因此，2012年5月15日的政府工作协调会，即是由武陵源区政法委召集武陵源区交通局、运管局等相关行政职能部门参加的，对泰安客运公司及覃某某等30余名车主就旅游营运车辆退车退款或者继续经营涉及的车辆上户、营运许可等事项进行协调处理的一次会议，会议的召开目的及要解决的问题是非常具体明确的。

　 （二）政府工作协调会会议记录法律效力问题探究。

　　一般而言，会议记录只是用于记录、传达会议情况和议定事项的一种文本形式，会议记录仅作为备考、查阅之用。政府工作协调会与普通会议的区别之处在于政府工作协调会是召集特定人员为处理某一特定、具体问题而召开，是一个协调过程，并积极促进参加会议的对立两方就争议的问题达成一个处理办法或解决方案，最终形成会议记录。但是，当此类会议记录作为证据出现在民商事案件中时，合议庭应当如何界定其法律效力则一直是审判实务中的焦点和难点。

　 本案中，在2012年5月15日召开的协调会上，泰安客运公司与覃某某等30余名车主就选择退车退款或继续经营旅游营运客车这一争议事项在达成协议。该处理方案未对退车退款金额作出变更，仍遵循《泰安公司与各车主上户推迟一事的协议》和《承诺书》约定的金额31.5万元，但对退车时间重新进行了约定。

　 本案中，协调会会议记录所记载的处理方案是双方当事人为解决所争议问题而达成，是双方当事人一致意思的体现，并且该处理方案已经具备合同的一般内容，属于广义的合同范畴，应当视为合同成立。同时，处理方案是双方当事人真实意思表示，处理方案的内容即未违反国家法律法规的强制性规定，也没有损害社会公共利益，双方当事人在达成处理方案时也具备订立合同的行为能力，所以处理方案经当事人同意即双方达成合意后，则应视为合同生效。处理方案对双方当事人即具备了法律约束力。

　　经武陵源区人民法院重审查明，覃某某女儿及其他车主对泰安公司提出的处理方案当场口头表示同意，未对处理方案作出实质性变更，双方在协调会上就退车退款或者继续经营事项达成一致意见，合同成立并生效。

　　另，覃某某女儿代表覃某某参加了该协调会，覃某某的女儿和其他车主对泰安公司提出的处理方案当场口头表示同意，未对处理方案作出实质性变更。覃某某女儿在会上未对该方案提出异议并口头表示同意，会后将协议内容等情况告知了覃某某，覃某某亦未提出异议。《民法通则》第六十三条第一款规定，“公民、法人可以通过代理人实施民事法律行为。”第二款规定，“代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为。被代理人对代理人的代理行为，承担民事责任。”覃某某的女儿在协调会上对协调方案未提出异议并口头表示同意，会后，覃某某在知晓上述情况后，亦未提出异议。因此，可以认定双方就退车退款或者继续经营旅游营运车辆等事项达成口头协议，合同成立并生效。成立并生效的合同双方必须共同遵守，覃某某未按协议约定的退车时间到泰安公司办理交车手续，应视为违约，不得要求再退车退款，应继续经营，泰安公司事后亦为覃某某办理了车辆上户及营运手续。泰安公司可以拒绝覃某某要求退还车款、赔偿损失的请求。

　 武陵源区人民法院重审时已按第一种意见进行判决，驳回了覃某某的诉讼请求，目前双方已服判息诉。

　　反方认为：本案例讨论的重点虽然是政府工作协调会的法律属性及其会议记录在民事活动中的作用与意义，但我方需要说明的是武陵源人民法院重审判决中查明覃某某的女儿对处理方案当场口头表示同意的事实，没有新的证据予以支撑，在本案的一、二审和省院再审判决中均没有这样的认定，如果认定该事实，那么双方当事人显然存在口头合同，无须争议，也没有探讨的价值。因此，本次讨论应当在尊重客观事实的基础上，适当跳出本案进行法律研讨才具有意义。

　　（一）反方认为该会议记录不是合同法意义上的协议，且双方并未在会议记录上签字，对双方不具约束力，泰安公司应当按照此前达成的协议，履行收购车辆、退还车款、赔偿损失的义务。

　　就本案而言，政府协调会形成的会议记录（包括会议纪要）是否具有法律效力，要结合案情综合评定。一般来讲，会议纪要是政府组织参与不同经济利益的协调，对当事人双方的民事行为提出协调意见，并非行政命令或决定，是否具有法律约束力，要看当事人是否自愿接受会议内容并实际履行。因此，会议纪要只是一种载体，其本身对当事人并不具备法律约束力。但如果双方当事人对会议纪要进行了签字确认，或者根据会议纪要内容另行签署了协议，这实际上是对会议纪要内容进行了形式转化，即通过双方签字确认，使会议纪要转化为协议而具备了法律效力，双方必须严格遵守履行。

　　（二）本案中的会议记录不能作为变更合同的依据。

　　《中华人民共和国合同法》第七十七条第一款规定，当事人协商一致，可以变更合同。该会议记录虽然载明参会人员双方在协调会上就退车退款以及继续经营事项达成口头协议,但双方未签名确认，覃某某事后也未以行为表示同意该变更，根据《中华人民共和国合同法》第二十二条“承诺应当以通知的方式作出，但根据交易习惯或者要约表明可以通过行为作出承诺的除外”的规定，承诺应当以明示的方式作出，缄默或者不作为不能视为承诺，即泰安公司提交的会议记录必须要有车主的签字同意或者以行为表示同意才能视为对合同的变更，现泰安公司没有其他证据佐证，无法确认对退车退款以及继续经营事项变更是双方协商一致的真实意思表示，故该会议记录不能作为变更合同的依据。按照最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第66条的规定：“不作为的默示只有在法律有规定或者当事人双方有约定的情况下，才能视为意思表示”，显然本案不符合不作为的默示条件，不能认定双方已经达成了口头协议。因此，双方于2011年2月28日签订《泰安公司与各车主上户推迟一事的协议》及2012年1月7日泰安公司出具《承诺书》是双方真实意思的表示，未违反法律的禁止性规定，合法有效，泰安公司应当按照原协议约定全面履行自己的义务并承担违约责任。

　　（三）关于协调一方人数众多的当事人的争议解决方案，是否具有扩张性，而不需要每个当事人的签字和同意的问题。

　　有观点认为，对同一事务的处理，应当一视同仁，才符合社会的公平争议。本案众多车主作为一方当事人参加协调会，与运输公司达成的争议解决方案，属于新协议，对同样是车主的覃某某具有法律约束力。比如小区管理公约、业主大会、业主委员会的决定，无须每个业主签字或同意，均应遵守。也有观点认为，犹如普通共同诉讼，普通共同诉讼人未经特别授权，不能代表其他共同诉讼人处分实体权利，一个或者多个共同诉讼人与对方达成的调解协议，对其他共同诉讼人没有约束力。本案中的争议解决方案，对愿意或者明确表示接受的车主来说，达成了意思表示一致的口头协议，具有法律约束力；但不能代表不愿意接受方案的车主处分权利，其解决方案不能约束不愿意接受方案的车主。小区管理公约、业主大会、业主委员会的决定是通过业主民主自治程序制定和作出的，且物权法有明确规定，与本案争议解决方案有本质上区别。

　　本案中，覃某某既未参加协调会（仅派其女儿参加），事后双方均未在会议记录上签字，覃某某未按会议记录规定的时间（516-18日）向泰安公司交车、验车，不能视为覃某某违约。根据此前的协议以及协调会后泰安公司确实存在收购大部分车辆的事实，只要泰安公司未办理好车辆上户手续，覃某某随时可以解除合同，并要求泰安公司按此前承诺收购车辆。