一、问题产生的背景及研究意义

　　随着城镇现代化发展，越来越多的外来居民来到城市务工，他们在生产生活中发挥着越来越重要的作用，而他们的子女教育却存在着较大的问题：户籍制度、高昂的费用、教育歧视等都制约着他们的健康成长。因此进城务工人员的子女教育问题亟待研究。虽然政府给予了大量帮助，但是仍然存在诸多问题。如：政策实施的广度和力度仍需加强；各部门的贯彻和配合有待进一步提高；当地人不够尊重理解，普遍对于外来务工人员存在一种歧视，及外来务工人员本身存在的问题。他们工作辛苦、工资不高，要承担生活及教育费用和子女的教育，负担大、精力少。

　　同时外来务工人员文化程度普遍不高，在教育孩子上缺少科学方法，陈旧的家教观念与学校的现实教育产生很多矛盾，使孩子早期习惯养成出现缺失和差漏，对孩子未来成长极为不利。外来务工子女流动性强，从行为习惯、学习方式、心理健康上等都有明显的特殊要求，需要学校采取适宜的教育策略帮助学生尽快适应新的环境，真正享受与本地孩子同等的教育。而且外来务工人员子女是否接受良好的教育，对我们国家的发展，国民素质的提高，社会的稳定都有着非常大的影响和意义。

　　作为一名法律人，结合自身十余年的基层教学经验，我简单阐述一下自己对城镇化过程中进城务工人员子女教育问题的看法，尽力探寻他们子女的教育情况，探索其子女教育的有效方法。也许我们没有能力解决他们在实际教育中存在的种种问题，但我们可以用自己的方式记录下他们子女的需求、声音、文化、梦想，尽自己最大的力量去呼吁城乡教育的公平实现、去促进城镇化的和谐发展。这是我们法律人的使命，更是每个法律人义不容辞的责任。

　　二、进城务工人员子女教育存在的问题

　　“进城务工子女”也被称为“流动儿童”、“农民工子女”、“流动农民适龄子女”、“非户籍常住人口子女”等，主要指随父母移居城市上学的进城务工的农民子女。一般泛指建筑行业、搬运行业等技术含量低，体力劳动为主的从业人员的孩子。

　　进城务工人员子女教育问题已远远超出了教育的范畴，它与城市管理、户籍制度、税收政策、公民权利等一系列社会、政治、经济问题紧密联系在一起。只有多方联动，才有可能彻底解决外来务工人员子女教育的问题。

　　1、教育政策偏差，多重条件限制凸显城乡教育差距

　　对于进城务工人员子女教育，我国政府实行“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的“两个为主”政策。其问题在于：流出地政府几乎无责，而流入地政府往往用几证齐全、多重条件来限制进城务工人员子女的入学，消极履行自身职责。教育政策的偏差也导致进城务工子女入学难、受教质量不高。目前，外来务工人员子女流入地政府面临财政压力巨大、教育用地紧张、学校校舍不足与教师资源短缺等问题。与此同时，流出地政府既得到了国家应该承担的外来务工人员子女接受义务教育的经费，又被“豁免”了对流出儿童的义务教育责任，自然不能倾其尽责。

　　民办农民工子弟学校由于资金短缺，且不少学校办学以赢利为目的，办学条件被 降到最低，因此存在很多问题，如教学设备奇缺、管理水平低、师资力量弱以及存在安全方面的隐患等。所以农民工子女尽管有学可上，享受的依然是比公办学校低得多的待遇；而且 当地教 育主管部门还有比较严重的城市本位观念，不但不落实国家的政策，对这些学校进行财政补贴，改善教学环境，反而以地区、部门利益为重，动辄以办学规模太小、条件太差等不合规范为理由将学校关闭，不给予其合法的办学地位，全然不顾流离失所的学生。

　　2、教育成本高，家庭教育缺失导致城乡孩子差异

　　与城市孩子同处一校的进城务工子女，由于户籍的限制，必须比城市孩子多缴纳高昂的赞助费和借读费，尽管他们生活的经济条件比城市孩子要低很多。接受进城务工子女的城市公立学校目前主要有以下两种：一类是城市中基础薄弱的学校，二是城郊的乡镇学校。在公办学校就读的农民工子女经常是“插班”或者是被‘单独编班”。由于户口不在当地，经济条件薄弱，常被公办学校的城市学生排斥；加之父母工作流动性大，学校有时会疏于管理；由于没有学籍，成绩因此不计入教学考评，甚至无机会参加学校或当地各级政府举办的各种活动，以及“三好学生”的评选和一些体育竞赛；部分教师素质不高，往往歧视农民工子女学生，甚至剥夺农民工子女与城市学生平等地接受教育的权利。 ?

　　进城务工子女家庭中，有相当一部分家庭条件不利于学生心理健康成长。如：曾教授班级中有的外来务工是从事收废品等工作，他们无暇照顾孩子，还有些家长没有工作，整天赌博、酗酒等，导致这些孩子的家庭教育严重缺失和偏差，他们也因此变得任性、自私、性格孤僻、厌学逃学、辍学、小偷小摸、打架斗殴、看黄碟成网迷，甚至违法犯罪。进城务工人员流动频繁的惯性效应也导致其子女存在特殊性。一些家长工作不稳定，造成子女频繁转学，孩子无法适应这种变化的教育，成绩下滑，跟不上。但是外来工并无暇关心、重视孩子的受教育情况。孩子的教育问题几乎无人问津，完全处于教育的真空地带。

　　3、流入地、流出地衔接不一，影响城乡教育统筹发展

　　目前我国实施的新课程改革加大了外来务工人员子女在接受流入地与流出地义务教育时教材对接的难度，常常是流入地与流出地教材不一，或此流入地与彼流入地的教材不同。此外，外来务工人员子女在接受完流入地义务教育后，还面临着高中阶段教育必须回原籍就读的问题。

　　长期的城乡隔阂，使处于同一个班的城乡两地孩子的生活方式、心理感知、话语体系等方面出现了很大的差异，农民工子女极易受到城市孩子的排斥，甚至是冷嘲热讽；由于父母的工作流动性大，他们也经常跟着流动，导致他们经常缺课，成绩不理想。所以农民工子女普遍 自卑、自我评价偏低，产生自闭、强迫症、心理不平衡、不适应、人际关系紧张等心理问题 ，甚至产生对社会的对立感、仇恨感。市场经济条件下这种不良的心理问题极易诱发心理危 机， 到了一定程度，还会出现反社会行为，破坏社会的稳定。那些经常随父母流动的农民工子女 ，多数最终还是会失学，他们是未来社会的定时炸弹。因为不能受到应有的教育，无法在走 上社会之前获得谋生的基本技能，这些人就很难有效地参与社会经济与文化的建设。对整个社会来说，在市场经条件下，人们接受教育的差距对应着收入的差距，教育不公平的发展会 使收入不公平形成恶性循环，恶化社会的利益格局，埋下城乡、地区、阶层之间人际关系 紧张的隐患，与构建和谐社会的理想背道而驰。?

　　4、隐性排斥始终存在，引发进城务工子女心理障碍

　　目前，伴随着各项外来务工人员子女教育政策的颁布与实施，更深层次的隐性排斥问题日益凸显。例如，流入地重点学校不将外来务工人员子女纳入招收范围，外来务工人员子女上学的身份大多被界定为借读，设置专门面向外来务工人员子女的学校，为外来务工人员单独编班或单独编组，甚至在排座位、评奖、评优、考试竞赛、文体活动、入队入团等方面外来务工人员子女都会遭受歧视。此外，新课程改革给外来务工人员子女带来了教材适应上的困难，带来了课程歧视。加之，外来务工人员子女大多学习基础较差，家长文化程度较低，也给学校、教师教育工作带来相当大的压力，进而遭到隐性排斥。

　　三 、进城务工子女教育问题产生的原因?

　

　　1、城乡分割的户籍制度?

　　城乡分割的户籍制度以“农业”和“非农业”户口的形式把中国公民分成身份不同的两大类别，蜂拥入城的农民工居住在城市，户籍却仍是在农村。义务教育法规定义务教育应 由户籍所在地负责。农民工子女在流动的同时，教育资金并没有随之流转，从而致使处于流 入地的农民工子女享受不了流出地政府的教育财政补贴，也没有资格享受流入地政府的优待 。《流动儿童少年就学暂行办法》第十一条规定“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学，可依国家有关规定按学期收取借读费”，显示国家政策赋予流入地学校收取农民工子女 的借读费和赞助费的权利来弥补教育经费的不足。因此在流入地城市就学的农民工子女，必须比城市孩子多支付高昂的借读费和赞助费。农民工子女上学难问题从一定程度上来说是现行户籍制度与人口流动需求不相适应的结果。?

　　2、义务教育制度的过度分权?

　　我国义务教育阶段实行的“分级办学、分级管理”的教育体制过度分权。《义务教育法 》第八条规定：义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责、分级管理；第十二条规定：实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以 保证。这个教育法则明确了流入地政府对流动人口学龄儿童的入学并没有法律上的责任，作 为城市边缘人口，农民工子女无法享受流出地政府带给他们的教育补助。因此，义务教育的过度分权是造成农民工子女上学难的主要原因。

　　3、农民工经济收入低?

　　在我国加工制造业、建筑业、采掘业、运输业以及环卫、家政、餐饮等服务业中，农民 工占到从业人员的半数以上，人数超过一亿。作为产业工人的重要组成部分，他们为经济社会作出了重要的贡献，理应得到公平、公正待遇，但农民工却经常遭遇工资偏低或拖欠的不公 正待遇，收入普遍微薄。他们大部分居住在城市郊区，生活在城市贫困线以下，城市学校尤 其 是公办学校昂贵的求学成本，使他们感到心有余而力不足，再加上额外的赞助费和借读费，他们只能“望学兴叹”，这是导致他们子女上学难的直接动因。?

　　4、农民工家庭的流动性大，社会交往面窄?

　　农民工居住空间狭窄，条件较差，孩子没有安静的学习空间；农民工子女尽管生活在广阔的城市空间，他们实际却只拥有狭隘的生活空间，这与乡村社会中频繁的互动行为形成鲜明对比；经常随同父母一起流动使适龄儿童的正常学习缺乏系统性和稳定性，甚至造成了阶 段性辍学，影响教育的连续性和完整性，在客观层面上拉大了与其他儿童的教育差距，进一步加剧了农民工子女的教育弱势地位。

　　四、进城务工子女教育问题的解决措施　　?

　　

　　1、建立与市场经济发展相吻合的户籍制度，逐步削弱户籍制的身份定位功能，解除教育体制与户籍制度挂钩的传统模式。?

　　允许在城市有合法固定住所、稳定的职业或生活来源的人员， 根据本人意愿办理城镇户口，尽快改变农民工身份转换滞后于职业转换的现状，逐步实行统一居民身份的一元户籍制度，打破户籍制度壁垒，在政策上保障农民工与城市市民在国民待遇上的一致性，降低农民工子女在城市入学的门槛，创造有利于农民工在劳动力市场获得较多的向“上”流动的机会。从长远来看，彻底消除二元户籍制度，建立全国统一的一元化的户籍管理制度才是最终解决办法。

　　进一步明确中央政府以及流入地政府与流出地政府各自管理责任，形成协作机制。在教育管理部门成立专门的外来务工人员子女教育管理机构，用以解决外来务工人员子女教育中遇到的问题。同时考虑修订《义务教育法》，改在户籍地就近入学为在居住地就近入学。国家统计局改变统计口径，将以户籍人口作为统计口径改为以常住人口为统计口径，以引起流入地政府对外来务工人员子女教育的重视。同时配套改革与户籍制度直接相关的制度，淡化包括劳动就业、子女入学、住房分配、社会保障等政策规定中对户口的特殊要求，逐步剥离在“城市户口”这一身份标签上附着的一系列不合理的社会福利， 实现农业人口和非农业人口的主体平等。

　　2、调整现有义务教育格局，合理配置国有公共教育资源，完善社会捐赠、希望工程机制，多渠道筹措教育经费。?

　　农村义务教育管理体制要由“县、乡、村三级办学，县、乡两级管理、以县为主”调整 到“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”、“中央和省级人民政府要 通过转移支付，加大对贫困地区和少数民族地区义务教育的扶持力度”的体制上来，全方位 地把农民工子女教育从体制外纳入到体制内。解决的渠道应该以公办学校为主，民办教育为辅，调整现有教育资源的分布，实现现有资源利用的最大化。建立健全捐赠机制，完善捐赠立法，鼓励社会资本进入教育领域，让有爱心的先富者，将一部分财富通过慈善事业投 入教育，多渠道筹措教育资金。农民工使企业获得利润，政府增加了税收，因此，还可以通过适当的方式，让用工企业分担农民工子女的部分教育费用，并安排一部分城市教育附加费用于农民工子女教育。

　　也可考虑实行义务教育卡或义务教育券制度，将国家和各级政府应该支付给每个外来务工人员子女的义务教育经费由流出地政府按生均经费直接分配给每位适龄儿童，由学校凭义务教育卡或义务教育券到有关部门兑付为本校教育经费。同时，实行以外来务工人员子女义务教育为导向的财政转移支付制度，中央政府根据各地区外来务工人员子女接受义务教育数量进行统一标准的转移支付。国家还可考虑设立外来务工人员子女接受义务教育专项基金和教育救助基金，对流入地和外来务工人员子女义务进行适当补贴。

　　长远而言，可考虑建立中国教育银行，具体负责对教育经费，尤其是义务教育经费的收支掌控。国家统筹义务教育经费，形成中央政府买单，地方政府管理的新机制，依据实际就读人数划拔经费，最终建立以纳税人身份为基础的免费享受义务教育权利的体制。

　　要加强进城务工人员随迁子女融入城市生活的教育，在确保进城务工人员随迁子女平等享受义务教育权利的同时，注重他们学习能力、心理素质、生活习惯的培养，以使进城务工人员随迁子女能较快地融入新的学习和生活环境。?

　　3、消除隐形歧视、以法律形式予以保障。?

　　按照联合国《取缔教育歧视公约》的规定，教育歧视是指基于种族、肤色、性别、语言 、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、经济条件或出生的任何区别，排斥、限制或特惠受教育者的行为。上面提到的《流动儿童少年就学暂行办法》，从法理上讲，明显存在对流动少年儿童的歧视性条款，造成了流动儿童在选择受教育权、缴费、享受教学资源等方面 与流入地儿童的不平等。现行的一些教育法律规范中也出现了诸如“农民工子弟学校”、“ 附属教学班(组)”、“借读费”、“临时学籍”等内容，实际上是将农民工子女与城市子女隔离开来进行教育。这些做法在形式上违反了《世界人权公约》、《取缔教育歧视公约》等 许多国际人权法文件所确立的禁止歧视原则。所以应消除这些歧视性的条款和语言。同时政府还应禁止城镇针对农民工制定各种不平等的政策或设定不平等的用工条件，尽可能为农民提供公平竞争的就业机会，使他们有机会获得较好的工种和工资待遇。

　　对待进城务工子女的教育，不仅是给予他们关心和物质上的帮助，更要对其心理进行安慰和辅导，要出台相关法律政策，明确禁止针对外来务工人员子女教育的各种歧视政策与做法，以保证外来务工人员子女能够在学校内享受到平等、无差别、无歧视的教育；实施全纳教育，明确规定各级政府都必须保障外来务工人员子女平等接受义务教育，任何学校都必须平等接收外来务工人员子女就读。

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　　4、协调疏导农民工的流动。?

　　农民工的流动总的来说有一定的规律性，但对个体来说更多的是盲目性。任何城市的资源都是有限的。所以政府还应根据当地的经济社会发展水平采取适当措施适度控制流动人口的规模，如通过实施积极的区域政策，引导发达地区的劳动密集型和资源密集型产业向欠发达地区转移，以实现发达地区的企业、欠发达地区以及农民工家庭三方共赢，这也是解决农 民工子女享受免费义务教育的根本途径之一。此外，还可以与欠发达地区联合建立用工信息发布机制，引导农民工有序流动，减少农民工的流动成本，以确保从源头上疏通其子女的教育问题。??