我国在2013年经济工作的主要任务之一是积极稳妥推进城镇化发展，着力提高城镇化质量，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。李克强总理也曾多次强调，中国作为大国要立足内需，城镇化就是最大的内需之所在，要把这个潜力发挥出来。当前我国正处于城镇化的高速发展时期，向着城乡发展一体化的目标快速迈进，工业与服务业稳步增长，城镇规模不断扩大，城镇人口快速增加，将产生持续的大规模的用地需求，在这个大背景下土地这一核心生产要素的地位越发重要，针对当前新城镇化建设，现行土地制度的内在缺陷和深层矛盾已日益凸显出来,严重阻碍了新城镇化发展的步伐，因此对我国现行土地制度进行改革显得尤为迫切和重要，深化土地制度改革是推进我国城镇化发展的重要突破口,是架起城乡相互交融一体化发展的的一座重要桥梁。作为一名法律工作者，对城镇化发展过程中土地制度改革问题浅谈自己的几点认识。

　　一、城镇化发展过程中的当前土地制度存在的问题

　　城镇化发展的核心问题有两个，一是城镇化发展过程中城市建设用地要增加，但我国耕地要控制，要把城市建设用地的增加和农村建设用地的减少挂钩，让土地节约利用；二是农民要进城，只有允许宅基地及房产流转，提高农民在城市购买和租赁房屋的能力，才能让农民真正变为市民。

　　十八大对新城镇化土地资源的配置问题提出了新要求，当前城镇化发展过程中存在的土地问题，主要体现在五方面。第一，城镇布局和用地结构不合理，经济效率低。生产、生活用地的失衡严重影响到人们的生活质量，城镇工业用地比例偏高，工业用地比例达到26%，有的城市甚至超过50%，这个趋势还在延续。第二，建设用地的利用比较粗放，承载人口和产业的能力有待提高，耕地浪费严重。大量的农村人口转移进城，目前农村居民点中的空闲和闲置用地达到10%到15%，相当于现在城镇用地的1/4到1/3。优质耕地资源被征占而建设用地利用却比较粗放。耕地不能得到保护，同时城市的存量土地也不能集约利用。第三，土地供需矛盾问题。大量征占农民集体土地主要是工业化、城镇化快速发展导致土地需求剧烈增加的结果。在现行征地制度下较低的征地补偿成本与既有的“土地财政”“土地金融”机制叠加客观上放纵了土地征占也放大了土地需求。第四，土地财政、土地金融孕育政府信用风险和社会金融风险。土地财政的风险，主要由社会分散承担，而土地金融的风险则集中在政府身上。第五，现行农村土地管理制度制约城乡要素流动，农民利益受到损害。集体建设用地与承包地一样，也是农民重要的财产，但这个财产却不能通过市场实现。目前的集体土地不能流转，集体土地产权设置不够清晰。这种制度性伤害，导致农民与政府博弈，激化社会矛盾，不利于社会和谐发展。

　　二、城镇化发展过程中的土地制度改革的目标

　　为促进新型城镇化发展，解决土地制度引发的一系列问题，对现行土地制度进行改革势在必行。土地制度改革的具体目标：一是提高土地利用效率，包括改善农业用地质量，提高城市建设用地使用效率；二是促进房价合理回归，过高的房价已成为影响城市国际竞争力，引发社会矛盾的主要因素；三是确保我国粮食安全，以粮食进口比例控制在10%以内作为安全底线；四是解决城镇化融资问题，减少政府对土地收入的依赖，把城镇化建设未来的收益适度“平移”到目前来使用，形成市政建设、公共服务水平提高和土地增值收入增加相互促进、良性循环的正向激励机制。通过土地制度改革，激活农村集体建设用地存量资本，把收益给农村而不是城市，进一步消除城乡差别。

　　在城镇化发展过程中，对土地制度进行改革，要注意考虑以下五方面。第一，坚持用途管制制度，优化国土空间格局，增强城镇化健康发展的空间保障能力。主要通过加强规划、建立规划的评估调整制度，完善土地用途专用制度。第二，完善节约集约用地，促进城镇化的转型。通过集约节约用地，盘活现有用地来推动城镇化发展。第三，提前谋划可持续的制度供给，逐步疏解城镇化发展对土地财政的依赖。目前通过土地出让筹集土地发展的资金，运行很畅顺，但是，随着城镇化进程的发展，土地的收益空间被成本上升所抵消，要进一步考虑制度的可持续发展。第四，重视城镇化过程中的人地矛盾，协调好土地利益的关系，这里面涉及三方面改革。首先，改革土地征收制度，包括缩小征地范围，严格征地程序等；其次，改革完善集体建设用地的使用制度，实施有偿使用，特别是经营型用地；最后，深化集体土地产权制度的改革，进一步推进所有权的实现方式和使用权的有偿流转。第五，必须坚持保护耕地的红线，巩固城镇化发展的现代农业的基础。粮食安全问题是城市化健康发展的重要前提，坚守18亿亩耕地红线是确保粮食安全和生态的基础，坚决不能动摇。

　　三 、城镇化发展过程中土地制度改革的几点建议

　　（一）城镇化中的土地征收制度改革

　　征地制度改革包括四个方面，一是缩小征地范围，二是提高补偿标准，三是拓宽安置途径，四是完善征地程序。其中，缩小征地范围就是让农村集体建设用地进入市场。允许农村集体建设用地进入市场，农民就可以凭借土地财产自主参与工业化、城市化进程，增加财产性收入。只要符合规划，允许集体建设用地开发商品房，可以增加土地供应，可以打破开发商的自然垄断。

　　我国近几十年经济快速发展中，土地征用一直是个焦点问题。这主要是因为工业化、城镇化过程中新增建设用地绝大部分来源于征收农民集体土地。我国法律规定凡建设均须使用国有土地同时又规定为了公共利益需要可以征收农民集体土地。征地制度改革本质上涉及深刻的利益关系调整，主要是解决农民土地权益侵害问题，30余年的改革过程实质上是一个逐步形成和确认农民土地权益的历程。上世纪90年代以来，我国在城市发展中实行“土地剪刀差”，农村土地虽然是“集体所有”，但实际上村集体并不能买卖，只能由政府买，而且由政府定价。政府征用、征购农地之后，再将使用权出让给企业，政府从中获得了巨额“剪刀差”，投入到城市建设等方面。城市居民通过购买房地产，改善自己的生活条件，随着土地的升值，也获得了财富的增长。地方政府和企业，一直到购买房地产的城市居民，利用这一“剪刀差”制度，分享了农民土地的商业价值。这种做法以很低的代价和很高的效率促进了快速的城市化，随着城市房地产的发展，政府从中赚取的土地差价越来越大，“土地财政”已经为各级政府创造了巨大的财富，但也给社会的和谐发展，尤其是城乡统筹发展带来不少问题。在政府和农民处于市场不平等地位的情况下，随着经济的发展，土地价值日益显现，农民的利益却没能随着城市化的进展同步增长，反而受到损害。在城市化快速发展的过程中，应当考虑采取各项措施，增加农民收入，提高农民生活水平，工业发展了，应该反哺农业，特别是在当前我国提倡建设和谐社会的背景下，尚不完善的补偿标准和征地拆迁方式使该制度的积弊逐渐暴露出来。征地补偿标准不合理，对弱势群体农民的意愿考虑不周全等问题已经从一个单纯的土地领域的弊病上升为社会问题。

　　2013年“一号文件”明确提出要加快征地制度改革，要全面保障农民在征地中的生存权和发展权，使其充分享受城镇化带来的经济发展和社会进步，提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有所提高、长远生计有保障。因此，加快修订土地管理法，尽快出台农村集体所有土地征收补偿条例，完善征地补偿办法显得迫切而必要。第一，完善征地补偿法律法规，对征地的范围、程序、方式以及补偿的标准等做严格的规定。2012年12月24日提交全国人大常委会审议的土地管理法修正案草案，删除了现行法第47条中按照被征收土地的原用途给予补偿，以及土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值30倍的内容。并且规定，补偿资金不落实的，不得批准和实施征地。各地方经济发展水平不同，法律法规的内容可以因地制宜，但是立法原则必须一致。第二，对于征地范围，要特别区分公益性用地和经营性用地。对于公益性用地的征收实行土地价格听证会制度，对于经营性用地，要按市场的规则运作。第三，征地用地的程序要透明化，使用公开的招标、拍卖等制度，国家对征用后的土地要继续履行监督管理。第四，在征地过程中要严格保护耕地。第五，建立科学合理的补偿标准，给予公平的征地补偿实现城乡增值收益合理分配。对于征地补偿，既不能仍以产值为依据确定补偿标准，也不能将增值收益全额转移给农民，而必须综合考虑包括农民和政府在内的征地主体在征地过程中的权利、义务、责任和其所发挥的作用，协调分配增值收益。在补偿方式上可以采取货币与实物的多种方式，为征地农民发放现金、提供住房以及社会保障。农地征用补偿费用的发放可以采取分期补偿，使农民能够开源节流，长期受益。第六，要统筹安置失地农民。对于失地农民的安置仍然要坚持多渠道的原则，保证安置方案的可行性和有效性。一是要加强对城市安置失地农民的保障。要完成失地农民身份上的转变，实现土地所有权与农民户籍的双重变更，将失地农民真正纳入城市经济生活，给予其充分的公民权，应把征地补偿费用部分转化为农民进城后的社会和生活保障。 二是要加强征收项目本身对农民的吸纳。在征收的土地上划出适当范围作为产业用地配套征地项目或农业生产，并把用地企业吸收失地农民就业作为审批其用地的必要条件，由征地部门和企业共同负责对农民的技能培训，保证农民市民化身份的顺利转变。

　　（二）集体土地流转制度改革

　　城镇化发展规模不断扩大使得对土地产生持续的大规模的需求，目前农村土地利用效率相对不高，土地资源和资产价值挖掘潜力大，土地综合整治能节约集约利用农村土地，合理释放农村土地资源。在土地综合整治过程中，对农村田、水、路、林、村、房的综合整治，必然会引起土地利用的重新布局，土地用途的置换调整，要实现这种土地利用结构和布局的优化调整必须依靠完善的集体土地流转制度来配合，但目前的集体土地流转制度仍存在诸多缺陷制约土地综合整治开展。集体土地可以分为农用地、宅基地和除宅基地之外的集体建设用地，集体土地的流转就是农用地流转、宅基地流转以及除宅基地外的集体建设用地流转。其中，农用地的流转主要是指农民土地承包经营权的流转，《物权法》赋予土地承包经营权用益物权的性质，农民对土地承包经营权享有完整的占有、使用、收益、处分权，可以通过转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，并且法律鼓励土地承包经营权流转进行适度规模化经营。现行的农用地流转机制并不对流转承包经营权，进行耕地规模化集中经营继而完成土地综合整治造成很多阻碍，在今后的改革中，继续保持现有土地承包关系稳定不变，进一步做好土地确权登记，及规模化经营后发包方、承包方之间收益分配和协调，扩大土地承包经营权抵押范围等相关的工作。要对集体建设用地流转制度进行改革，从而快速和谐地推动城镇化进程，实现城乡统筹发展。集体建设用地流转可以通过适当集中的土地置换，形成规模化农业生产经营；吸纳农村剩余劳动力，实现劳动力转移；同时还可以通过流转使集体建设用地获得土地增值收益，实现土地资源资产双重价值。但长期以来集体建设用地流转中存在产权不明晰、权能不完整、市场不规范、收益分配不清、服务管理体系不到位等问题已成为土地综合整治开展的制约。在推进土地综合整治过程中，有必要改革集体建设用地流转制度，明晰产权和交易主体，规范集体建设用地流转市场，完善服务管理配套体系，完成统筹配置城乡建设用地，促进农民集中化居住、产业规模化发展，加快城镇化进程。

　　1、完善集体建设用地产权制度，明晰流转交易主体可以根据集体建设用地的形成过程明确土地的所有者或产权人。在保障国家与集体必要产权要素的前提下，保护和强化农民的土地财产权是着力点和关键，应当进一步明确其权能，要赋予其对集体建设用地的按份收益权利。要完善集体建设用地使用权处分收益权，加强土地产权登记工作，明晰土地产权主体，保障流转的高效性和安全性。只有在产权完善、主体明晰的前提下，才可以有针对性地开展不同主体下的集体建设用地流转、合理布局集约利用，推进土地综合整治。

　　2、建立健全城乡统筹的集体建设用地流转市场

　　建立健全城乡统筹的集体建设用地流转市场，主要可以从以下几个方面着手：⑴建立城乡一体化集体土地流转市场。比照国有土地流转市场建立集体建设用地流转的一级市场和二级市场。在一级市场中，比照国有土地出让使用权的模式创设集体建设用地转让使用权，明确集体建设用地转让、出让权利，允许其与国有土地使用权具有同等效力进行转让、出租、抵押和入股等，农户或其他农业生产单位可以获得集体建设用地转让使用权。农户或其他农业生产单位在不违反出让或租赁契约的前提下，在集体建设用地流转二级市场上将土地使用权转让或转租给其他土地使用者，使那些土地综合整治过程中需要集中调整利用的土地直接进入集体建设用地流转市场进行配置，村集体或农民直接通过租金等形式获得收益。⑵建立集体建设用地定价体系。地价受市场经济环境、供求状况的影响，但地价又具有其特殊性，根据土地用途的不同、收益的不同、权利限定的不同以及利用强度的不同，可以出台相应的对集体建设用地的分等定级估价的相关规定。⑶建立农村集体建设用地增值收益分配机制。集体建设用地流转后其价格将会大幅度增加，所以要建立起完善的增值收益分配机制，既承认差别，又兼顾平衡，一方面要实现农民的财产权，增加农民资产性收入，尤其保证其按份所得的权利享受，同时由于集体建设用地依托了城市扩张带来的各种配套设施而产生的增值，所以这一部分增值是全社会进步产生的，应比照国有建设用地，在保证农民集体获得流转金的情况下，政府作为公共利益的代表也应得到一部分增值收益。

　　3、完善集体建设用地流转服务管理体系

　　在土地流转过程中充分尊重农民的意愿，尊重农民或者集体经济组织在农地流转活动中的主体地位，创造高效公平正义的流转环境。⑴建立土地交易和土地管理等机构。政府要为城乡一体化的集体土地流转市场建立相关管理机构，对流转工作进行规范和引导，搞好土地利用规划，提前明确某一阶段的土地流转信息并进行发布公示，实现土地的可持续发展，同时政府中要在流转市场中实现税费统一，建立完备的产权登记制度和其他保证交易安全的机制，实现集体土地与国有土地“同等交易”“同地同权同价”。⑵建立集体建设用地流转的市场中介服务体系。集体建设用地流转需要建立市场在信息、咨询、预测、评估、投融资等方面的中介服务系统，使集体土地流转更加专业化和市场化，为流转前、流转中、流转后全过程提供综合配套服务。

　　土地制度改革如征地制度改革、集体建设用地流转等，需要通过国家立法来确定，因为其中涉及土地收益分配格局的调整，单纯地推进单项制度改革，如征地制度改革，难以落实，需要协调推进土地管理制度改革。土地制度的改革是新型城镇化建设的核心内容之一，土地作为关键要素，能否通过市场实现有效配置直接关系到城镇化的成功与否。只有从根源上提高土地使用效率，扩大建设用地供给，减少政府对土地收入的依赖，才能解决当前城镇化过程中出现的房价高企、社会矛盾凸显、“土地”城镇化而非“人口”城镇化等问题。

　　城镇化进程是一个长期复杂的过程，任何土地制度的改革变迁都不可能一劳永逸地解决问题，土地制度应随着城镇化发展而不断与时俱进，实现资源的公平高效配置。让我们每个人都立足本职，关心国家城镇化发展，促进中国经济的可持续健康发展。作为一名法官，要以促进社会和谐公平为己任，全面履行人民赋予我们的神圣使命，踏踏实实做人，实实在在做事。走过“雄关漫道真如铁”的昨天，走在跨越“人间正道是沧桑”的今天，让我们携手一起向着“长风破浪会有时”的中华民族伟大复兴的明天迈进！

参考文献：

1、中华人民共和国土地管理法

2、中华人民共和国土地管理实施条例

3、中国经济蓝皮书2012

4、中华人民共和国农村土地承包法

5、2013年中央“一号文件”