在中国社会现代化、城市化的发展进程中，农业人口向城市迁移、流动是历史发展的必然，是社会进步的表现。而且，随着市场经济的不断发展和完善，人口流动的自由度还将大大增强，流动人口的构成更趋复杂化，流向也会变得更加多元化，因此，有关流动人口相关问题的研究变得十分迫切和重要。其中，流动人口的子女教育是目前一个十分突出的社会问题。由于居住地不稳定，人户分离、社会地位的不确定等，许多流动人口家庭不能像非流动人口家庭那样抚养与教育自己的子女，从而其子女的教育和健康成长出现了这样或那样的困难与问题。同时，由于我国户籍制度的限制，流动人口子女接受教育的成本加大，为流动人口子女接受教育设置了障碍。农民工子女教育因农民工在社会甚至在流动人口中的弱势、边缘地位，问题则更为突出。“有想法，没办法”，这是大多数进城务工的农民工在子女教育问题上所面对的现实境况。从内心来说，让子女脱离父母监护，缺失心理关怀，成为“生活上缺人照应、行为上缺人管教、学习上缺人辅导”的“留守儿童”，实非情愿。他们非常希望也一直努力着能让子女随同自己进城就读，与城市同龄孩子享受一样的教育，但他们却无力解决孩子进城就读所要面对的诸多现实问题，自身的条件、学校的门槛和政策的限制，每一项解决起来难度系数都很高。
住房条件恶劣，收入水平较低，工作流动频繁，这是农民工生活的普遍现状。进入城市，他们大多选择以群租合住的方式来降低生活成本，而且其聚居的地点通常是在远离城市的“城乡结合部”。对他们来说，子女进城就读首先要面对的就是城市高物价水平下的“家庭单独租住”的房租和家庭基本生活消费的压力，还有城市学校较高的显性和隐性的求学成本。突破经济上的压力让子女进城已属不易，要让子女实现“就读”困难同样很大，如果要选择好一点的学校那更是难上加难。
事实上，城市公办学校在资源配置、学校布点、教学内容，包括作息时间等等方面也没有太多考虑兼收农民工子女的需求。虽说国家在2003年就已经确立了解决流动儿童接受义务教育“以流入地为主，以公办学校为主”的政策，但这项政策的具体落实，离实际需要还有很大距离，并且各地很不平衡。优质学校资源稀缺，有些定点学校距离很远，打工子弟学校条件太差，招收农民工子女就读的学校总体数量严重不足，这依然是宏观政策颁布多年后的“冷现实”。当然，他们还要面对的是由于户籍制度的限制，城市高中阶段教育和很多进城务工人员对下一代的成长和发展颇为无奈，期望值不高。他们为子女预期的人生轨迹是“中学毕业—辍学打工—挣钱养家—带孩子打工”，他们不知道该如何让孩子跳出这个“怪圈”。而这个怪圈的形成，其主要原因在于，无法为孩子解决有学上、上好学这个现实难题。有数据显示，我国进城农民工的数量将近2亿，他们的背后是多达1400万的随迁子女，每8个城镇儿童中就有一个是流动儿童。这些孩子能否在城市平等接受义务教育、顺利融入城市文化，关乎社会和谐、教育公平。如何保障农民工随迁子女这个庞大群体的受教育权，也成为人们关注的热点。有专家指出，目前，从全国范围看，进城务工农民子女的教育任务，主要还是由民办学校，甚至是未获资质的民办学校在承担，这从某种程度上表明“坚持以流入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主”的政策在落实的过程当中仍存在较大困难。
针对民办学校成为求学主选的现状，有网友评论：“民办打工子弟学校的教学硬件和软件无法与公办学校相比，而且这些学校以私人集资为主，国家和地方财政拨款很难顾及到，无法保证其良好的硬件设备和优质的教师资源。尽管解决了一时所需，但从长远考虑，不利于进城务工人员子女接受优质教育。”
而针对进城务工农民随迁子女在城里升学的愿望难以实现这一现实难题，也有网友评论：“接受九年义务教育后，留城还是返乡就读，对于随迁子女的父母是个两难选择。各地课改程度和教材存在较大差异，教学内容难以衔接，造成返乡农民工子女学业延误，会影响到孩子正常的升学和发展。”
在解决进城务工人员子女上学的问题上，输入地政府常常感叹：解决得越好，来得就越多。可是，任何一个城市的教育资源都是有限的，于是，一些不具备办学条件的简易“学校”应运而生。虽然没有在教育部门注册，教学、师资、校舍等无法和正规学校相比，但由于收费低廉、离家较近，许多农民工家长仍很乐意把孩子送去读书。即使义务教育阶段暂时能够接纳，但也无法解决务工人员孩子在城市中上高中与考大学。而对孩子们来说，已在城市生活多年，为什么不能在城市里继续上学?为什么非要回到“老家”去?
家长们的无奈，孩子们的呼声，给教育公平与城市管理带来了亟待破解的课题。
根本解决这一问题，还有待于户籍制度、教育均衡等一系列配套改革。而且，解决外来工子女上学问题，不仅是输入地的责任，也是输出地的责任，二者之间需要更好地协调，共克难题。假以时日，相信“流动的花朵”终究会成为历史名词。
结合调查研究从制度层面分析进城务工人员子女的义务教育公平问题及其原因，并在此基础上提出进城务工人员子女公平接受义务教育的对策思路。
一、进城务工人员子女的义务教育公平问题。进城务工人员子女是伴随农村剩余劳动力转移所出现的一个特殊群体，对于保障这一特殊群体公平接受义务教育的问题，各级政府及其教育主管部门已做了大量工作，陆续出台了一系列做好进城务工人员子女公平接受教育的法规、政策性文件。但由于经济发展的差距和历史形成的体制、机制原因，进城务工人员子女的义务教育仍然面临着公平问题，必须引起高度重视。一是部分进城务工人员子女上不了学。国务院妇女儿童工作委员会办公室和中国儿童中心对北京等九城市的抽样调查表明：九城市进城务工人员子女约为280万人，义务教育阶段入学率为90.7%左右，照此计算，九城市中有26万多进城务工人员子女未入学；随着年龄增大，失学的比例逐渐提高；从8岁到14岁，进城务工人员子女未上学的比例由0.8%增至15.4%，女孩失学比例为3.9%，明显高于男孩（2.6%）。不仅如此，调查还发现，部分进城务工人员子女不能适龄入学，6周岁儿童中有46.9%没有接受入学教育。进城务工人员子女超龄现象也比较严重。调查表明，在9周岁的孩子中20%还在上一、二年级，13和14周岁还在小学就读的孩子占相应年龄进城务工人员子女的30%和10%。[1]父母的流动不同程度地延误了儿童的学业。这表明进城务工人员子女存在着接受义务教育机会不均等的问题，并且女童较之男童机会更加不均等。二是大部分进城务工人员子女上不了好学校。目前大部分进城务工人员子女就读于公办学校，但仍有相当一部分学生就读于办学条件差、教育质量低的民工子弟学校.三是一部分进城务工人员子女上不起学。进城务工人员因受教育程度低等原因，主要就业领域是加工制造、低端的服务行业以及技术含量不高的生产性单位，工资普遍不高，并且常常不能按时足额发放和被拖欠。但多年来，城市公办学校在招收进城务工人员子女时都要收取较高的借读费、赞助费。这种不合理的收费成为进城务工人员子女进入公办学校的一道壁垒，也是影响进城务工人员子女公平接受义务教育的主要问题和进城务工人员反应最强烈的问题之一。
二、进城务工人员子女义务教育公平问题产生的制度根源。进城务工人员子女义务教育公平问题的出现，与我国长期实行城乡分割的二元经济和教育体制密切相关。我国是一个典型的二元制结构社会，长期以来形成了一种以“城市为中心”的价值取向。这种以“城市为中心”的价值取向同样体现在公共教育政策中，即把城乡儿童以“农业”和“非农业”户口分成标志鲜明的两大类别，将城市儿童与农村儿童割裂开来，让城乡儿童在不同的制度架构中获取不均等的教育资源。因此，在过去相当长时间内，城市的义务教育由政府财政负担，而农村的义务教育却由农民自己买单。在这样一种体制下，把普及义务教育所需的资金交由城乡政府各自负责筹措与分配，实际上等于默许了城乡经济发展不平衡的客观差异对义务教育的不利影响和制约。其结果只能使义务教育的发展取决于城乡各自的经济发展水平，取决于城乡政府各自的财政收支状况，由于城乡的经济发展是不平衡的，总存在着一定甚至是比较悬殊的差距。
三、进城务工人员子女公平接受义务教育的制度保障。由于进城务工人员子女教育公平问题主要是现行的体制和制度造成的，因此，要保证进城务工人员子女能公平接受义务教育，必须为其提供制度保障。 1、保证进城务工人员子女公平接受义务教育是政府义不容辞的职责。义务教育是一种依照法律规定，适龄儿童和少年都必须接受的，国家、社会、学校和家庭必须予以保证的，带有强制性的国民教育。《义务教育法》第四条明确规定：凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。2、保证进城务工人员子女公平接受义务教育流入地政府应负主要责任。根据义务教育的性质，政府应为进城务工人员子女公平接受义务教育提供保障，这是毫无疑问的。现在的问题是，在一个政府被划分为多个层级的大国，进城务工人员子女的义务教育责任在中央政府和地方政府、城市政府和农村地方政府之间如何划分，也就是说，究竟该由哪级政府来为进城务工人员子女的义务教育买单？毫无疑问，流入地政府应负主要责任，应是主要的财政供给者。这是因为，首先，进城务工人员子女进城上学不是“择校”，而是由于父母工作地点的变化而随迁就学，与其他市民工作调动子女转学并无不同，也与那些工作地和居住地并未变化，仅仅是为了子女上更理想的学校而“择校”有本质的区别。第二，大批进城务工人员到城里就业，不仅为城市创造了财富，也为国家增加了税收，并推动了城市社会经济的发展。他们应同城市居民一样享受平等的“市民待遇”，有权享受当地公共资源和公共服务。第三，在现实社会中进城务工人员绝大多数仍然是城市中的低收入阶层，是社会的弱势群体，应得到社会的关爱和帮助，享受基本的生活保障，更不应向他们及其子女实行歧视性收费。3、学校为主。既然进城务工人员子女的义务教育流入地政府应负主要责任，那么，要保证进城务工人员子女公平接受义务教育就必然应以城市公办学校为主。因为城市公办中小学，均是由政府财政举办，其存在的理由就是公共服务，必须一视同仁地对待所有公民。城市的公办教育资源不仅属于城市居民，也应属于那些未能获得城市居民身份的所有进城务工人员。4、保证进城务工人员子女公平接受义务教育应积极鼓励和支持社会力量办学。强调进城务工人员子女上学以“流入地政府为主”和“公办学校为主”的方针并不排斥其他社会力量参与办学。在现代社会，义务教育作为一种特殊的公共产品主要由国家和政府投入。但是，这种投入并不一定必须投入公办学校或建立公办学校来承担义务教育。进城务工人员子女也不一定必须选择公立学校就学。
总之，进城务工人员子女同其他孩子一样，也是国家的未来。对转型期出现的这一庞大特殊群体，如果现在不采取措施保证他们公平接受教育，后果不堪设想。因此，进城务工人员子女能否公平接受义务教育，不仅是一个教育问题，也是一个社会问题。
“没办法”是农民工的无奈，“想办法”是政府的职责。解决好农民工子女受教育的难题，这同样是和谐社会建设的一项重要任务。现在紧要的不是制定政策，而是落实好政策，要认真检查和督促各级政府不折不扣地执行国家《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》。为此，提出建议如下：
（一）在宣传上，要加大对国家“两为主”政策的宣传力度，提高农民工对此政策的知晓率，让他们能够依法维护子女就读的权利。同时，加大对各级政府在落实这一政策上的督查和舆论监督，并将此列入对流入地政府的硬性考核指标。
（二）在数量上，一要严格要求公办学校向农民工子女敞开校门，依法保证居住在学校学区内的流动儿童接受义务教育，严禁违规收费，二要积极改善现有农民工子女学校的条件，加强规范管理与服务，帮助他们提高办学质量，同时要积极鼓励和支持社会力量在农民工流入较为集中的地域捐赠举办农民工子女学校，大力扶持、发展民办学校。
（三）在经费上，农民工子女本就在国家实施九年制免费义务教育的公共教育经费的补助范围，不过当农民工子女离开流出地时，相应的教育经费并没有随之流转。流入地政府也没有将农民工子女教育经费纳入预算，接收学校因此也很难拿到对应的费用补助。为解决这一问题，建议尝试建立和完善农民工子女公共教育经费流转制度，当农民工子女离开流出地时，其相应的教育经费可参照社保资金的方式流转，为其在流入地就读提供保障，减轻流入地政府及学校的财政负担；此外，建议由中央和省级财政设立专项资金，给予接受农民工子女较多的流入地政府的财政转移支付，多渠道减轻流入地政府的地方教育财政负担。
（四）在制度上，一要针对流动人口大量增加的现实为流入地城市教育扩容，同时要制定相关细则，避免农村受教育儿童的“集体迁移”；二要逐步变“地方负责，分级管理”的义务教育机制为常住地人口为主的教育管理体制，流入地政府要把常住人口纳入城市公共服务范围，突破户籍限制，试点开放城市职业教育、高中阶段教育和以后的升学制度，建立保障农民工子女受教育的长效的教育管理体制。
