摘要：近日国务院批准了发改委的《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》。意见中关于研究制定城镇化发展规划的要求指出，以增强产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能为重点，开展中小城市综合改革试点。住建部政策咨询专家、亚太城市房地产业协会会长谢逸枫认为，应该主要是围绕户籍制度与土地制度及居住制度的改革，出台新的政策。
关键词：城镇化 土地制度 集体土地流转
城镇化建设需要解决农民进城后的土地问题，但目前的土地政策和制度仍然是一个二元分割的情况。解决土地问题，解决户籍和福利，城镇化才可以符合规律的推进。城市化进程早已成为中国经济发展的主要动力之一。我国正处于城镇化高速发展时期，工业与服务业稳步增长，城镇规模不断扩大，城镇人口快速增加，自然会产生持续的大规模的用地需求。在这个大背景下土地这一稀缺资源的地位越发重要，因此，如何针对当前城镇化的大背景对我国二元土地制度进行变革已迫在眉睫。
一、改革土地制度加快农业现代化建设
（一）当前迫切需要加快农业现代化进程
中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文说，当前迫切需要加快农业现代化进程，这是解决当前粮食等主要农产品供求问题的需要。2004年-2012年，中国粮食产量实现“九连增”，但粮食和其他重要农产品的进口依然在增加。针对粮食和农产品的自给率问题，有专家提出不同看法，中国不应该再追求粮食完全的自给自足。随着城镇化的推进，大量农民成为城镇居民，国民的饮食结构和饮食质量都有明显提高，这对我国粮食和其他重要农产品的供给提出了越来越高的要求，在经济全球化背景下，农产品完全自给自足既没有必要，也不太可能。下一步需要考虑的是哪些农产品应当是国内确保，哪些则应该通过国际市场或国际资源取得。
（二）改革土地制度等制度推进农业转移人口市民化
推进农业转移人口市民化不仅是推进农地规模经营从而推进农业现代化的需要，也是推进城镇化健康发展、扩大内需及促进社会和谐发展的需要。目前，农民工市民化之所以难以推动，关键在于地方政府主观上不愿承担成本。当然，在客观上，如果这些成本完全由政府承担，财力也难以支持。
要进一步明确农村土地等集体资源的产权。农村土地资源属于集体所有，但这种界定在产权上还有许多不清晰的地方，影响了农村土地节约集约利用工作的正常有序进行。2012年的中央1号文件提出，“2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证”工作。
土地制度的改革应包括如下内容：第一，应建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体建设用地合法有序进入市场，比如以增减挂钩的方式，与国有城市建设用地同地同权同价。这样一方面可以使农民分享到工业化和城镇化所带来的土地增值，保证农民的财产收入，从而使农民自身有财力承担一部分市民化成本；另一方面，伴随农村集体建设用地进入市场，地价和房价将会下降，政府在推进农民工市民化过程中的保障房建设支出也会大幅减少。第二，应进一步完善农地和宅基地的退出机制。一方面赋予农民承包地和宅基地完整的用益物权，使进城务工多年并有了稳定劳动关系的农民能够通过土地市场将承包地和宅基地有偿转让，获得一笔进城落户的安家费或创业资金；另一方面可以采取宅基地换房、承包地换社保的方式，降低农民工进城落户的门槛。
二、城镇化土地制度改革应先试点再立法
城镇化土地管理制度改革日前被国土部列为今后一段时期的工作重点。国土部将深入推进征地制度改革试点，研究出台集体经营性建设用地流转指导意见，部署开展宅基地制度改革试点。从中长期来看，国土部表示将探索建立与户籍、金融等政策相协调的保障和促进城镇化健康发展的土地管理新机制。
对此，专家认为，推进城镇化的重要突破口是深化土地管理制度改革，而土地管理制度改革的突破口是让农村集体建设用地进入市场。深化改革既要做好顶层设计，又要允许地方摸着石头过河，进行探索试点，成熟后再制定成法律。
（一）土地管理制度改革遇瓶颈
我国现行的土地管理制度存在四方面问题：一是耕地不能得到保护，同时城市的存量土地也不能集约利用。因为集约用地成本高，旧城改造、拆迁安置不如征农民的地来得快。二是农民利益受到损害。不仅被征地农民受损害，低价补偿、高价出让，农民不能分享土地增值收益。未被征地农民也受损害，因为现行制度限制农民集体建设用地进入市场。集体建设用地与承包地一样，也是农民重要的财产，但这个财产却不能通过市场实现，农民因此在社会产品分配中处于弱势地位。这种制度性伤害，必然导致农民与政府博弈，激化了社会矛盾。三是土地财政、土地金融孕育政府信用风险和社会金融风险。土地财政的风险，主要由社会分散承担，而土地金融的风险则集中在政府身上。现在土地金融的负债规模太大，陷入了“借新还旧”的恶性循环。万一兜不住，就可能诱发金融危机。四是政府既是裁判员，又是运动员，造成市场不规范，正常市场经济秩序难以建立。改革进行到这个阶段，已经触及一些地方政府的既得利益，如缩小征地范围会给城市建设带来更高的成本，时间也更长，集体建设用地流转会减少地方的土地出让收入。自下而上的在现行法律框架内的制度变迁已经陷入改不动的艰难困境，根本无法破解城乡二元结构的深层次矛盾。因此，针对改革面临的瓶颈，急需在明确目标的前提下加速推进，超越既得利益。
（二）集体建设用地入市是突破口
改革需要重点突破的，是允许农村集体建设用地进入市场。农村集体建设用地进入市场是征地制度改革题中应有之义。征地制度改革包括四个方面，一是缩小征地范围，二是提高补偿标准，三是拓宽安置途径，四是完善征地程序。其中，缩小征地范围的含义就是让农村集体建设用地进入市场。允许农村集体建设用地进入市场，农民就可以凭借土地财产自主参与工业化、城市化进程，增加财产性收入。而且只要符合规划，允许集体建设用地开发商品房，可以增加土地供应，可以打破开发商的自然垄断，对解决城市老百姓住房问题，也有好处。
土地制度改革一定要与城镇化进程相适应，征地过程中要维护农民权益。城镇化过程中要解决转移人口变市民的问题，就要允许宅基地和房产流转，提高他们在城市中购买和租赁房屋的能力。土地管理新机制应该包括增量土地的征地制度改革、宅基地的流转、城乡建设用地的增减挂钩、城市存量土地的盘活等。
集体建设用地进入市场，对政府经营土地制度构成冲击，集体建设用地入市以后，在土地增值收益的诱惑下，一部分农民会有冲动把农地变为非农地，给耕地保护带来新情况。
（三）中央政策与地方试点相结合
征地制度改革、集体建设用地流转等，单靠地方政府推动是不能完成的，需要中央进行顶层的系统设计。缩小征地范围、允许集体建设用地直接入市，让农民获得更多的财产性收入，建立城乡统一的建设用地市场等，涉及土地收益分配格局的调整。只是单纯地推进单项制度改革，如征地制度改革，难以落实，阻力很大。需要协调推进土地管理制度改革，优化现行土地管理制度政策体系。因此，未来的土地政策应加强改革的上级政策，同时，应从基层吸取好的成功做法上升为政策法律。
改革既要做好顶层设计，又要允许摸着石头过河。顶层设计包括土地管理法怎么修改，农村集体建设用地条例怎么制定，但是考虑地方差异性，不可能那么具体，所以允许地方探索经验，等成熟后再制定为法。征地制度改革要从立法层面解决，先修改法并制定有关条例；宅基地的流转、城乡建设用地增减挂钩可以探索试点，地方有一批试点城市；城市存量土地盘活各地已在探索。但法的修改有相当难度。
应该先试点，再定制度，改革能否实现，要从法律上做出调整。农村集体建设土地如果全面市场化要先修改宪法，还要修改土地管理法，明确征收权利的界定、使用权等。目前整体制度框架不具备，全面推开不现实。
三、城镇化发展过程中的土地制度改革
（一）城镇化中的土地征收制度改革
土地征收和征用制度是伴随着我国的城镇化进程成形、发展的，该制度在对我国推进城镇化立下汗马功劳的同时，也逐渐因其本身存在的问题颇受诟病。在城镇化的背景下依托既有征地模式对其进行完善，使这一本身为推进社会进步，经济发展而制订的制度真正能为“国”所用，为“民”所用成为我国下一步城镇化要解决的首要问题。要对现行征地制度做出如下修改：
1.给予公平的征地补偿实现城乡增值收益合理分配
对于征地补偿，必须综合考虑包括农民和政府在内的征地主体在征地过程中的权利、义务、责任和其所发挥的作用，协调分配增值收益。在分配形式上既可以以货币形式支付，也可以分配等值的易于变现的财产性资产。货币支付的形式一是以集体建设用地市场的土地价格作为补偿标准。在城市规划区外的纯农区，失地农民可以得到相当于二三产业用地的地价补偿，利益关系比较平衡；而在城市规划区内，被征地农民除得到相当于集体建设用地的地价的补偿，还可转变身份，变为城市居民，直接享受城市化的成果。二是完全按照城市土地市场的价格补偿失地农民的损失，但由于农民因政府调整土地用途和土地一级开发而获得了超出自身土地投入的高额增值收益，需要缴纳相当额度的土地增值税，以税收的形式体现政府调整土地用途引起的增值份额。
2.统筹安置失地农民，保障土地综合整治顺利推进
对于失地农民的安置仍然要坚持多渠道的原则，统筹安置办法，强化安置方案的可行性和有效性。一是要加强对城市安置失地农民的保障。要完成失地农民身份上的转变，实现土地所有权与农民户籍的双重变更，将失地农民真正纳入城市经济生活，给予其充分的公民权，应把征地补偿费用部分转化为农民进城后的社会和生活保障。在农民就业方面，征地主体和劳动保障部门要协调权责实现对农民就业的短期培训和长期服务，并加强监督监管。如劳动保障部门可以向农民提供3～5年的培训服务，在此时限内，农民可以多次提出培训申请，由劳动保障部门免费进行职业培训并向用人单位推荐，对于吸收失地农民就业的企业可以在税收等方面予以优惠。二是要加强征收项目本身对农民的吸纳。在征收的土地上划出适当范围作为产业用地配套征地项目或农业生产，并把用地企业吸收失地农民就业作为审批其用地的必要条件，由征地部门和企业共同负责对农民的技能培训。
（二）城镇化集体土地流转制度改革
集体土地可以分为农用地、宅基地和除宅基地之外的集体建设用地（包括农村集体经营性建设用地和公益事业建设用地），因此集体土地的流转就是农用地流转、宅基地流转以及除宅基地外的集体建设用地流转。其中，农用地的流转主要是指农民土地承包经营权的流转，现行的农用地流转机制并不对流转承包经营权，进行耕地规模化集中经营继而完成土地综合整治（尤其是农田整治）造成很多阻碍，只需要在今后的改革中，继续保持现有土地承包关系稳定不变，进一步做好土地确权登记，及规模化经营后发包方、承包方之间收益分配和协调，扩大土地承包经营权抵押范围等相关的工作。当前对土地综合整治制约较大的是集体建设用地流转制度。
在推进土地综合整治过程中，有必要改革集体建设用地流转制度，明晰产权和交易主体，规范集体建设用地流转市场，完善服务管理配套体系，完成统筹配置城乡建设用地，促进农民集中化居住、产业规模化发展，加快城镇化进程。
1.完善集体建设用地产权制度，明晰流转交易主体
根据集体建设用地的形成过程明确土地的所有者或产权人。如乡镇或村为兴办企业、投资建设各类公共设施用地、企事业单位使用的集体土地所有权者为乡镇或村农民集体；在保障国家与集体必要产权要素的前提下，保护和强化农民的土地财产权是着力点和关键，应当进一步明确其的权能，尤其是其作为村农民集体这个虚化的主体概念中的实体存在，要赋予其对集体建设用地的按份收益权利。要逐步将经济管理职能与村委会的社会管理、公共服务职能分开，简化农村土地集体所有权主体结构。同时要完善集体建设用地使用权处分收益权，加强土地产权登记工作，明晰土地产权主体，保障流转的高效性和安全性。只有在产权完善、主体明晰的前提下，才可以有针对性地开展不同主体下的集体建设用地流转、合理布局集约利用，推进土地综合整治。
2.建立健全城乡统筹的集体建设用地流转市场
建立健全城乡统筹的集体建设用地流转市场，主要可以从以下几个方面着手：一是建立城乡一体化集体土地流转市场。可以比照国有土地流转市场建立集体建设用地流转的一级市场和二级市场。在一级市场中，比照国有土地出让使用权的模式创设集体建设用地转让（出让）使用权，尤其明确集体建设用地转让、出让权利，允许其与国有土地使用权具有同等效力进行转让、出租、抵押和入股等，农户或其他农业生产单位可以获得集体建设用地转让（出让）使用权。农户或其他农业生产单位在不违反出让或租赁契约的前提下，在集体建设用地流转二级市场上将土地使用权转让或转租给其他土地使用者，这样可以使那些土地综合整治过程中需要集中调整利用的土地直接进入集体建设用地流转市场进行配置，村集体或农民直接通过租金等形式获得收益。二是建立集体建设用地定价体系。三是建立农村集体建设用地增值收益分配机制。集体建设用地流转后其价格将会大幅度增加，所以要建立起完善的增值收益分配机制，一方面要实现了农民的财产权，增加了农民资产性收入，尤其保证其按份所得的权利享受。同时由于集体建设用地依托了城市扩张带来的各种配套设施而产生的增值，所以这一部分增值是全社会进步产生的，应比照国有建设用地，按照“涨价归公”的原则进行分配。所以在保证农民集体获得流转金的情况下，政府作为公共利益的代表也应该得到一部分增值收益，“可以设立集体建设用地增值税”。
3.完善集体建设用地流转服务管理体系
一是建立土地交易和土地管理等机构。政府要为城乡一体化的集体土地流转市场建立相关管理机构，对流转工作进行规范和引导，搞好土地利用规划，提前明确某一阶段的土地流转信息并进行发布公示，防止出现无序、杂乱、随性的集体土地流转现象，要实现土地的可持续发展。同时政府中要在流转市场中实现税费统一，建立完备的产权登记制度和其他保证交易安全的机制，实现集体土地与国有土地“同等交易”“同地同权同价”。二是建立集体建设用地流转的市场中介服务体系。集体建设用地流转需要建立市场在信息、咨询、预测、评估、投融资等方面的中介服务系统，使集体土地流转更加专业化和市场化，为流转前、流转中、流转后全过程提供综合配套服务。目前尤其需要建立土地投资经营公司、土地评估事务所、土地融资公司、土地保险公司、委托代理公司、土地租赁公司、土地证券公司等中介组织的建立和完善，对于商业性公司不愿进入的领域，可以成立政策性公司发挥作用，加大规模农业开发和配套基础设施建设的支持，推动传统分散农业向现代产业化农业转变。
（三）加强地籍管理制度
《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》则对农村土地的登记发证提出了更细更明确的要求，提出从明晰产权确定主体、急需优先、依据土地确权登记成果保障农村集体土地在征收和流转中的权益等三个方面加快推进农村土地确权登记发证工作，全面建设与健全严格规范的农村土地制度要求相适应的土地产权制度。为配合城镇化进程，做好集体土地产权登记，应从以下几个方面入手：
1.利用二次调查成果促进农村集体土地登记发证工作
第二次全国土地调查是国家组织开展的一项重大的国情国力调查，目的是全面查清目前全国土地利用状况，掌握真实的土地基础数据，建立和完善土地调查、统计和登记制度，实现土地资源信息的社会化服务，满足经济社会发展及国土资源管理的需要。充分利用第二次全国土地调查成果，及时进行全国范围内的地籍调查，开展对农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等的进行登记发证，这样可以充分利用第二次全国土地调查所获取的大量准确、翔实、现势的土地权属资料和基础数据，直接促进第二次全国土地调查成果的转化应用。第二次全国土地调查成果将为开展土地登记发证奠定坚实的基础，大大减少登记发证的工作量，提高登记发证的效率，直接有力的促进土地登记工作。
2.开展土地总登记推动农村集体土地登记发证工作
土地总登记，就是在一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行的全面登记。土地总登记由县级以上人民政府组织实施。目前，虽然不少地方已经组织开展了或者正在开展本行政区域内的土地总登记（如北京市），但不少地方由于各种原因至今仍然没有开展。因此，有必要在全国第二次土地调查工作即将结束之时，组织开展全国范围内的土地总登记工作，全面促进包括农村土地在内的全国土地登记发证工作。
3.完成宅基地使用权的登记
由于宅基地使用权具有主体的特殊性、取得的无偿性等特征，《物权法》明确将其从建设用地使用权中分离出来，规定其为一种独立的用益物权。十七届三中全会所作的《决定》明确要求“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”。而要保障农民的宅基地使用权，最重要也是最基本的措施就是要对其土地权利进行登记发证，对其土地权利进行确认。
在加快宅基地登记发证的同时，应当严把宅基地使用权登记关口。严格依照法律、法规和政策规定进行登记，严禁通过登记将违法用地合法化，尤其是不能为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地权利证书。对现行的宅基地制度应从以下几个方面着手:一是赋予农民宅基地上充分的用益物权。赋予农民充分的用益物权，可以规范土地综合整治中对农民宅基地的处置，不管是征收补偿也好，还是通过其他形式的流转，都要涉及到补偿问题，此时充分的用益物权就可以对照充分的承包经营权进行补偿，土地补偿按照预期收益的一定标准进行补偿（根据各地实际确定），还包括地上建筑物、附着物的补偿，安置补偿等，甚至也可以对照农地征收制度的改革进行改革，也可以划定区片，按照建设用地区片价进行补偿。二是建立并规范集体建设用地流转市场，建立并不断完善宅基地退出机制。现行制度在流转方面的限制过多，现阶段宅基地流转只局限于集体经济组织内部的流转，采取以经济手段为中心的内部重新分配方式。但是毕竟集体经济组织内部宅基地的需求有限，随城市化入城的农民闲置的大量宅基地并不能在组织内部得到消化，所以宅基地制度改革必然要逐步扩大流转范围，但是仍然以本村集体经济组织成员优先为原则，城镇居民也可以使用农村宅基地，可以采取有偿使用制度，这种有偿尤其要在宅基地转让获得收益时体现。
