摘要:本文主要探讨在辽宁省城镇化进程中农民市民化的大背景之下,农民社会保障体制应如何构建。本文将分为三个部分递进式的予以论述：首先将对目前的城镇化以及农村社会保障的发展现状作以简要分析，其次将农民市民化的社会保障制度面临的问题及背后的原因深入分析，最后将提出完善社会保障体系的制度构建。

关键词：城镇化　　农民市民化　　 社会保障

　　一、城镇化发展及农村社会保障制度的现状

　　城镇化的地位和作用在我国正越来越受到重视，城镇化是解决农民增收缓慢和城乡差距日益拉大问题的重要出路，是积极带动内需增长和经济结构转变的重要方式，城镇化也是我国迈向小康，实现现代化的必由之路。中国农村城镇化取得了前所未有的巨大成就，城镇化水平不断提高，城乡分割逐步打破，城乡差距正在缩小。从党中央十五届三中全会提出小城镇大战略以来，一系列党的决议和中央政府规划一直把推进城镇化进程、繁荣农村经济作为我国21世纪的重要发展战略目标之一。有力的国家政策以及工业化进程的加快促进了我国城镇化率和城镇人口持续递增，截止2012年，我国城镇人口已经达到71182万人，占总人口比重达52.57%，已经超过农村人口。城镇化进程进入了空前的加速期，对三农问题的解决意义重大，在成为促进农村经济增长的有效保障同时，能提高农民收入和农业效益的同时，并对逐步建立完善的制度化的农村社会保障体系有积极的促进作用。

　　虽然城镇化进展迅速，但是日益增多的城市人口缺依然没有打破城乡二元结构，城市社保体系显然没有完全接纳正逐步市民化的农民，新的体系尚在建立，旧的体系已经无法满足日益加快的城镇化步伐，目前，我们正处在一个困难而尴尬的时期。

　　二、当前社会保障体系面临的问题及原因分析

　　农民市民化导致了两个特殊群体的产生，一个群体是被征地的农民，目前有4000万。按照现在城市扩张速度，每年还要新增加200多万，到2020年，这个数字可能有七八千万。这是城市化进程中一个很大的群体，应该很好地解决他们的问题，特别是他们的社会保障问题。而另一个群体则是进城务工人员，据农业部统计，全国有农民工大概是1.02亿。还有乡镇企业职工，去年大概到了1.38亿。这个群体是相当大的，如果不能建立一个能够适应流动性大、收入低的社会保障制度，很可能这些人最终是没有保障的，这与目前的公平理念相违背。因此，这两个群体则代表了当前农民市民化背景之下的社会保障制度所面临的两个问题，即被征地农民的社会保障问题以及农民工的社会保障问题，而导致这两个问题产生的原因主要可以从以下角度来进行分析：

　　第一、法律规范与政策存在疏漏，导致征地程序不规范，补偿不到位。虽然法津规定:国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。但在现实中政府不管是为公共利益还是以营利为目的的商业性开发，或作为“以地招商”吸引外资和内资，政府都一定是要向农民低价征地。另一方面，征用与被征用双方地位不平等。政府永远是管理者，而被征用土地者，本来是权利的主体，反而只是被管理者。政府愿征多少地，愿出什么价，农民都得接受，根本就没有讨价还价的余地，这些原因的直接恶果就是农民的权益受到了极大的伤害。同时，我国现行的征地补偿标准还是计划经济的产物。《土地管理法》第四十七条规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附属物和青苗的补偿费。“征用耕地的土地补偿费，为该地被征用前三年平均产值的六至十倍……。但是，每公顷被征用耕地的李置补助费最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍……。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”这里有两个问题值得注意：一、所谓“前三年平均产值”并不能体现土地的最佳用途，征地自然按种植粮食作物来测算土地的产值，并且不考虑其增值的空间，农民征地补偿就明显受损。二、这种只限最高价，却不定最低保护价的做法，带有明显的计划经济色彩，仅仅站在保护“国家建设”的角度，却较少顾及对农民权益的保护，在实际中，国家征用农村集体土地的征用费与土地二级市场的出让价格差距太大。据国土资源部统计，地方政府土地出让金每年平均达450亿元以上，而同期征地补偿费只有91亿元，这都是以牺牲农民的权益为代价获得的。

　　第二、被征地农民安置困难，身份市民化却未得到城镇低保待遇。随着城镇就业难度加大，失地农民就业安置基本上不再被政府列入计划，多数失地农民只好自谋职业。目前多数失地农民属于文化低、资金少(无)、无技能、信息不灵通的群体。尤其年龄在40岁以上的农民失地前多以农业生产为主，失地后外出打工没人要，经营无门路，做生意既没本钱又没经验，从事其他行业又缺少技术，不少失地农民从土地征用后就一直赋闲在家，就业困难的问题十分突出。因此，农民在失地的同时也失去了农民的身份，又未同时获得市民的社会保障待遇。相反，他们变得既不是农民，也不是一般的市民，更不同于失业的工人。其非但不能获得失业工人那样“三条保障线”的支撑，反倒可能沦为国家、集体、社会“三不管”的地步，什么福利、保险待遇都没有，丧失了基本的“国民”权益。

　　第三、户籍所导致的城乡福利差距,大批农民进城务工,却始终无法享受城市社会保障待遇。不同的地区农村和城市户籍背后的所享受的福利差别不一样，根据测算，农村和城市福利待遇全国平均人均差33万元，也就是每个人需投入33万元。一般来讲大城市是50万元以上，中小城市是十几万元。政府投入主要包括公共设施、社会公共服务等，其中道路交通、公园绿地、住宅建设等公共设施投入占流动人口进入城市财政投入的绝大部分。正是因为城市户籍所拥有的特殊待遇，导致大批向往城市户籍的农民进城务工，在城市光鲜亮丽建筑的背后，这些农民工同志却因为城市社会保障系统的不接纳而造成了农民工同志们看病难，子女上学难，不享受城市低保待遇等等一系列社会保障问题。

　　三、构建适应农民市民化的社会保障体系

　　针对城镇化农民市民化这一发展趋势，相应的社会保障体系的构建可以从以下几个方面进行构建：

　　第一、完善法律制度，规范征地秩序，同时建立健全被征地农民的养老保险机制，切实解决失地农民的养老问题。城镇化的迅速发展与城市土地资源有限的矛盾导致了农村土地大规模被政府征收，既然被征地了，进入城镇了，就要进入城镇的社会保障，但城镇居民只有一个最低社会保障，必须使城镇的企业职工才有其他各种保险。因此，必须完善社会保障法律制度，保证被征地农民在失地之后要有失地社会保障，对老龄的、大龄的要有养老保障，对一时不能就业的有最低生活保障，对中青年人要加强培训、促进就业，保障生活水平不下降。党中央提出到2020年基本建立覆盖城乡的社保体系，全党、全国和社会对农村社会保障制度的建设都格外关注。农民作为社会成员的一大部分，有权利获得公平的社会保障。但农民社会保障的法律制度的缺位使得农民的社会保障长期以来得不到法律的保护。鉴于我国长期城乡分离的二元社会结构，农民的社会保障水平极低，一直处于社会保障建设的边缘地带。城市实行的是高补贴、高就业、高水平的社会保障制度，而农村实行的是以民众互助和国家救济为主的低水平的社会保障，其保障水平明显低于城市。这种保障形式阻碍了农民的生产积极性，限制了农村的发展，严重制约着农村工业化和城镇化建设，建立健全失地农民养老保险机制势在必行。切实解决农民养老问题，政府应采取切实可行的措施，制定失地农民的社会保险办法。区级应成立社会保障局，将社会养老保险和失地农民的养老保险分开。农民参保的保费可由个人和村、镇、区财政以及市财政按比例承担。另外，失地补偿金不应一次性发放给农民，要从失地农民的长远利益出发，将其一部分用于养老和医疗保险，一部分用于住房安置，一部分用做入股资金。在今后的新增征地过程中，一定要做到先安置好农民，然后再进行征地。

　　第二、对于被征地农民，建立“以土地换保障”这一基本生活保障制度。农民在日出承包土地或被征用土地的情况下，应当获得某种补偿，并且这种补偿应当被用来为其建立社会保险这种实现由土地保障向社会保障转变的重要机制。同时通过法律或政策，将 “以土地换保障”这一思路具体落到实处，并加以严格规范，根据不同对象，以特定方式将其拥有的土地转换成为货币形式的保险费，对被征地农民采用“土地换保障”的解决思路。

　　第三、深化结合城镇化进程和户籍制度改革。深化结合城镇化进程和户籍制度改革是促进农民增收的有效途径，也是多渠道保障资金筹集的有效保障。加快城镇化建设和深化户籍改革的结合，让更多农村人口在城镇居住并成为城镇户口，使土地的城镇化同步于人口的城镇化，对实现城乡统筹和一体化的意义重大，是社会保障制度公平化的方式之一。实施城镇化和户籍改革战略的结合，能促进农村人口就业和富余劳动力的充分转移，能加强城乡统筹的社会保障体系的兼容性，使更多农村人口能享受高水平城市人口的社会保障，弥补城市社会保障资金的缺口，减少农村负担，提高农村产出的利益性。因此，城镇化进程的提速以及户籍制度的改革深化的结合对于从事农业生产和非农生产的农村人口都是裨益的，使他们能在增加收入的同时得到高层次的有力的社会保障，逐步形成城乡一体化的社会保障体系，部分替代土地的社会保障功能，在有效保障农民权益的同时，使土地回归其要素本质，形成社会保障体系建设与农地市场化改革的良性互动机制。但是，户籍制度改革的最大的问题，就在于二元向一元基本制度转变框架的建立，它需要大量的配套制度，需要大量的制度的衔接，而最关键的是增加投入，提供社会制度、保障制度、基本公共服务制度等方面均需要相应的财政支撑，它需要国家国力的不断增长，在渐进中逐步地完善。　因此，户籍改革必须采取渐进的方式，才能使我们农村和城市的户籍制度改革背后的福利差异逐渐缩小。

　　第四、由政府牵头，社区具体组织进行对被征地农民以及进城务工农民的就业培训和思想教育，增加就业机会，转变择业意识。加强对失地农民的就业培训，增加农民就业机会 各级政府及相关部门要针对失地农民就业问题，多层次、多渠道免费开展职业技能培训和职业介绍，不断拓展就业渠道，广开就业门路。也可有组织地输出劳动力，解决失业农民择业难的问题。有条件的可引进企业，安置闲置劳动力，实现村民的就地转移，加快农民的非农业进程。加强对失地农民的思想教育 农民受几千年封建思想的影响，“两亩地一头牛，老婆孩子热炕头”的意识根深蒂固，对现实社会的各种变化一时还不能完全接受。因此，各级政府一方面要把该作的工作做好，另一方面还要加强对失地农民的思想教育，使他们摆脱传统观念的束缚，转变思路，创造新的未来。

　　第五、政府应当对城镇化有科学、正确的认识，对我国的城镇化进程要有一个科学的判断，使农民市民化保持在适当的范围之内，使每一位市民都能享受社会保障所带来的温暖。按照现在的口径，城镇化率指标偏高、偏虚。真正的城镇化是让农民在城市，与城市人一样，享受同样的生产方式和生活方式，这才叫城镇化。实际上，有一亿多的农村劳动力在城乡之间流动，他们根本享受不到完整的城市生活方式，没有享受市民待遇。他们顶多只能算准城市化，他们在今后相当长的时间也不可能完全享受市民待遇。现在我国的城市化究竟是发展快了还是慢了，是过度还是不足，学术界都有争论。从人口的比例看，是城镇化不足，但是从劳动力投入和第二、第三产业上的投入产出来讲，城镇化是过度了。因为劳动力相当多，而第二产业产值是非常低，跟发达国家没办法比。产业不能升级，大量的劳动力没办法就业，城市的容量、非农就业岗位、社会保障能够支撑多高的城镇化水平，还需要有一个正确的认识。城镇化解决不了经济发展的所有问题，只有政府对城镇化有客观的认识，科学的判断，不要盲目城镇化，这才能从根本上解决农民市民化的社会保障问题。