摘要：当前，我国正处在城镇化快速发展的进程中，农村的城镇化、农民的非农化、农业的现代化是解决我国“三农”问题的重要战略举措，也是推进农村和谐社会发展的物质基础。然而城镇化是一把双刃剑，它在总体上促进了农村的发展，但也带来了管理难题。本文从分析城镇化发展存在的政策问题、法律问题出发，力图探索一条在新兴城镇化建设中适合于我国国情的社会管理模式。

关键字：新型城镇化；法治；政策；农村

　　新型城镇化是我国社会经济健康稳定发展必然面临并需要科学引导与管理的重大问题。我国新型城镇化的发展过程具有农业经济向工业经济、计划经济向市场经济转型的“双重转型”背景；表现为人口城市化(异地转移)和农村城镇化(就地转移)“双重城镇化方向”；是在“政府推动”和“市场拉动”双重动力驱动下的城镇化；是在制度变迁方面自上而下的新型城镇化和自下而上的新型城镇化的“双重发展模式”。因此，中国的城镇化不能照搬别国的模式，必须从自己的国情出发，找出阻碍新型城镇化发展的问题所在，走有中国特色的新型城镇化道路，探索出属于自己的新型城镇化发展的社会管理模式，提供适合我国新型城镇化发展的政策法律。

　　一、制约新型城镇化发展的因素

当前我国，13亿人口中有10亿农民，占90％的国土面积，城市化水平不高，中国有很多问题实际上是农村问题，而在新型城镇化进程中，其关键则是法治化，历史已经证明并将继续证明：中国社会的任何变革若忽视了农村问题，都必将以失败而告终。因此，检视中国农村法治所遇到的问题，并尝试性地提出一些对策性建议，是进行中国法治化道路设计时应做的工作。

　　（一）制约新型城镇化发展的本土化因素

　　1.农村文化和城市文化的冲突

　　文化作为相对于经济、政治的一种意识活动和社会历史现象，起着影响和规范人们行动之作用，具有娱乐身心、移风易俗、沟通人际关系、提高人的文明素养的特殊功能和提升人类生活尤其是精神生活品质的特性。基于地域、社会历史经济、政治等原因，在我国形成了两种各具特点的社会文化，即农村文化和城市文化。农村文化是以乡土为核心的文化，这种文化注重人与自然、人与自己、他人和社会的和谐，比较倚重人情、情感、伦理，但与城市文化相比，缺乏进取与创新的精神。城市文化是文明进步的重要组成部分，是在城市的形成与长期发展过程中积淀起来的各种生活方式的总和。由于城市是市场、经济、政治的集聚地，建立其上的这种文化较之于农村文化更具竞争性、开放性、法制性和创新性，城市文化在激励人们奋发向上、乐观对待困难、妥善处理矛盾、促进相互理解和帮助等方面，都发挥着巨大的作用。不可否认，两种文化之间有着一种传统与现代的相对立关系。

　　2.农民政治参与意识增强与参与渠道不畅

　　新型城镇化作为影响极为深广的社会经济变化和转型过程，它既包括人口和非农业活动向城镇的转型、集中以及城镇景观的地域推进等人们看得见的实体的变化过程，也包括城市的经济、社会、技术变革向乡村地区的扩散进入，还包含城市文化、生活方式、价值观念等向乡村地域扩散的较为抽象的精神上的变化过程。在这一从乡村社会向城镇社会转变的过程中，一方面，农民渐渐突破了等级特权制度，确立起人与人之间的自由和平等关系，从而塑造出有主体意识、自主意识和平等意识的个人，逐步具备了市民社会的自主性，表现在政治生活中，就是农民政治参与意识的不断增强和提高。城镇化在逐渐培育农民的市民意识和权利意识的同时，也为大众政治参与制度的建立和不断完善、大众政治参与意识的不断提高、大众政治参与渠道的不断拓展提供了条件。另一方面，在实践中，农民政治参与确实存在渠道不畅的状况，在参与渠道不畅的情况下，人们必然寻求非制度政治参与。“非制度政治参与不同于政治参与合法——非法的传统二分法(即要么合法要么非法)，非制度政治参与是突破现存制度规范的行为，也是社会正常参与渠道之外发生的活动，非制度政治参与不一定等于非法。”在农村城镇化进程中，由于农民利益受损、制度缺失等原因，再加上一些中观层次的社会背景(如家族、宗教、自治组织、社会势力组织、特殊关系含利益关系、政治组织等)，农民往往自觉不自觉、自愿不自愿、有意无意地与制度规范发生冲突，从而出现许多诱致性非制度政治参与行为，甚至是一些迫于强力施压丽采取的非理性的、失范的或非常态的强制性非制度参与行为。在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等方面都存在非制度参与的问题。

　　3.城镇发展与农民经济利益受损

　　从国外城镇化发展的经历看，新型城镇化应当是农民分享城市化和工业化成果、逐步提高经济收入和生活水平的过程。但在我国目前农村城镇化快速发展的过程中，却出现了一些影响城镇化全面、协调、可持续发展，严重损害农民经济利益的问题。主要是一些地方政府单纯追求高城镇化率，大量圈占土地，搞标志性建筑，大力扩建新城，大办工业园区、开发区、大学城等，有些地方政府甚至不顾长远利益，不注重城镇的内涵发展，突破城市总体规划，盲目扩张，随意扩大城市建设规模和标准，大量征用农民耕地，导致耕地锐减，土地资源使用效率低下，严重损害了国家和广大农民群众的利益。

　　4.资源开发利用与生态环境不断恶化

　　人与自然的和谐相处是我国构建社会主义和谐社会的应有之义和重要内容。城镇化的目的是在发展经济的同时，改善人们的生活环境，提高人们的经济收入和生活水平。城镇化的历史表明，如果人们不注意科学发展，新型城镇化的进程中往往会付出环境污染等沉重代价。我国新型城镇化进程中也已经出现了一系列环境问题，目前，全国的大多数城市和绝大多数集镇都不同程度地面临着环境污染、资源开发利用过度等问题。例如，长三角地区太湖的污染问题，京、津、唐地区的水资源严重不足问题等，严重影响了这些地区的生产生活和城镇化发展后劲，这些是我们在推进城镇化进程中必须吸取的教训。迫切需要我们在城镇化推进中认真加以研究解决。

　　（二）新型城镇化建设过程中法治的阻力

　　1. 现有法律不能适应发展需要

　　一些重要领域缺乏相关立法，使广大农村基层干部和群众无法可依，已有立法也存在可操作性差、内容过时、与农村实际状况脱节甚至冲突等问题。目前的农村立法，对于维护农民当家作主的政治地位给予了重视，而有关规范农村社会管理、保护农民经济权益等方面的立法还十分不足，有些法律过于原则和抽象，缺乏与之相配套的实施办法。另外，有关“三农”问题的一些基本的法律法规还需要建立健全，有关减轻农民负担、明确界定农民负担合理范围等最终解决农民负担问题的相关法律还有待完善。

　　2.现行农业法律法规的执行还存在不少问题

　　不少农村基层干部长期慌里慌张于单纯依靠行政命令，而不善于适用法律手段来管理农村，法治观念淡漠、执法不严、滥用自由裁量权的现象屡见不鲜，对农村法治建设产生了很大的消极作用。农村基层政府组织并没随着改革开放的深入适时地转变职能和观念，其权力和职能无限扩张，从而使法律越接近基层越面目全非。这种有法不依的现象其实是中国传统法文化的延伸，它的存在必然导致法律的实施机制严重失灵，表现在政治生活中则是农村基层政府的管理与发展中的村民自治产生矛盾，政府往往随意干预村民主选举和村民自治范围内的事情，硬性下派行政任务指标，加重农民的负担。

　　3.司法制度不足抑制了农村法治的进程

　　当前的基层司法机构，无论在人员配备、专业素质方面，还是在财政力量方面都不足，人员紧缺使司法机关对乡村社会的很多违法犯罪行为“不诉不理”；经费的紧缺又致使司法人员在利益的驱动下，在司法过程中显露出过浓的“经济色彩”；加之司法队伍的腐败现象，使得司法制度在某种程度上已失去了公平、正义的本质精神。司法不公正的现象不仅严重损害了农民的合法权益，而且影响了法律在公众中的神圣地位，使得农民对法律缺乏信任感。这样造成的结果就是，一方面，由于农村法律服务工作落后，法律产品消费成本过高，使农民更多地依赖El常生活逻辑来调整人际关系，民俗成为不可或缺的行为准则，相应抑制了农民对国家法律的需求；另一方面，“农民在遇到权利侵害而不能忍让时，上访上告则几乎成了唯一的解决方式”。而基层各级在对待农民的问题时往往有较多的利益一致性，绝大多数上访不能实现预期目的，有许多不仅没有达到目的反而成为矛盾激化的开始，这种情况也阻碍了农民直接接近国家的正式法律制度。司法是老百姓获得救济的最后一道屏障，也是维护社会公正、保障法律得以实施的关键一环，如果司法本身业已腐败，那就等于关上了维护正义的最后一道大门，使得农民有冤无处伸。我国法院对司法审判人员的管理体制是双重领导，以地方为主，法院缺乏严格的用人机制，使得真正具有业务素质的人进不来，而不具备业务素质的人却通过走后门越进越多，这种状况造成了法官整体素质不能适应严格执法的需要。

　　4.农民法律知识欠缺，法治观念淡薄

　　乡村社会固有的情、理、义等民间习惯，表现出对法治的“排斥力”。现代法律意识的形成是法治建设不可缺少的要素，就整体而言，农民的法律意识仍远远落后于现代法治建设的需要，阻碍着农村法治建设的进程，其突出表现为“情义”本位和权力至上的思想。在乡村社会日常生活中，当乡民间出现矛盾纠纷和冲突时，往往在家族或村落内部就已得到处理，为了求得生活的安宁和谐，乡民们碍于人情、世理等，即使自己的合法利益受到了侵害，也常常只求助于“自助救济”，当司法机关主动介入时，他们也会出于民间习惯和村落家族利益而予以排斥。在乡村权力中最值得注意的是宗族势力，宗族的作用，从积极方面看，可以凝聚人心，为村民富裕、村政发展发挥作用，维护农村的社会秩序，在发生天灾人祸，遇到婚丧嫁娶时，能发挥其互助功能。从消极方面看，由于宗族是以血缘为纽带的，与法治的要求有根本的背离，一方面，在宗法传统浓厚的乡村地区，大量与现代法治原则相悖的传统和习惯，诸如权大于法、情大于法、耻于诉讼等仍深深地影响着乡村干部和群众。宗族势力的存在强化了人治观念，抑制了法治观念的生成。另一方面，当宗族愿望与正统权力发生冲突时，则可能影响农村安定，宗族势力若不能被正确疏导、有效控制，就有可能占领乡村权力的空白地带，甚至会逼退正统权力。

　　二、推行新型城镇化发展有赖于政策法规对其的调整

　　推进新型城镇化建设，实现法治化，是确保在新型城镇化过程中社会稳定与和谐发展的重要保障。中国农村自古而今的习俗、宗法制度、人情关系、惯例等，阻碍着现代法治精神和法律制度的传播与实现，使法治进程缓慢、文明水平较低。因此，必须要推进新型城镇化进程，健全各项法律制度，完善行政执法监督机制，建立公正有效且独立的司法体制，深入普法提高干群法律意识。

　　（一）实现新型城镇化建设的政策管理

要实现稳定农业基础上的非农业基础上的新型城镇化，促进农村经济发展。经济的发展必然使农民权利意识和民主要求提高，非农化过程中农村与外界交往频繁，农民为保护自身利益，法律产品需求和消费势必增大，判断争议和纠纷也不能再按农民自己的方式，而应通过法律途经解决。

　　首先，由政府、社会、个人共同出资，以土地补偿资金为主，建立和完善失地农民社会医疗保险制度和社会养老保险制度，切实保障失地农民的经济利益。政府应该把土地作为城镇化重要的资金积累来源，作为失地农民进城生存的有利保障，同时政府引导，有条件地吸收社会资金和个人资金，共同参与建立社会保障与家庭保障相结合的保障体系。

　　其次，培养和提高农民的公民意识。“现代公民意识要求每个人把自己从自然‘人’真正转化为公民社会中的一员，转变为人格平等的‘公民’。”农村城镇化进程中，农民仅仅有较高的生产技能是远远不够的，还必须具有民主意识和行使民主权利的能力。首先，要通过深人学习和贯彻《中华人民共和国村民委员会组织法》，让每个农民都了解自己的权利和义务，增强农民的法制观念，提高农民依法行使权利和履行义务的自觉性。其次，加强思想政治教育和法制教育，为农民意识向公民意识转变奠定思想基础。在城镇化和发展社会主义市场经济条件下，我国农民尤其需要一种具有“主体自由追求和自律精神”相统一的公民意识，认识到法律是治理国家和社会的基本手段；另外，还要全面提高农民的文化素质，为农民意识向公民意识的转变奠定文化基础。小农意识的落后保守、自我封闭、权力崇拜等特点都是与小农文化素质低下紧密相连的，因此，必须大力提高农民的思想文化素质。最后，要强化对农民的现代意识教育，为传统的小农意识向现代公民意识转变奠定健康文明的生活基础，我们要按照现代化建设的要求，不断推进农民思维方式、生活方式、行为方式的现代化，努力促进农民向公民的真正转变。另外，要进一步扩大农民的政治参与渠道，完善政治参与机制，有利于减少当前的非制度政治参与行为，提高农民政治参与的有效性。第一，从体制层面上讲，通过改革和完善代表选举法和组织法，把真正具有参政议政能力的代表选人各级代表大会；在尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对公众政治参与的内容、方式、途径给出符合本地实际的具体规定，使其具有可操作性、经常性、法定性。

　　（二）健全新城镇化建设过程中的法律制度

　　当今我国新型城镇化进程缓慢的问题是一系列复杂的历史和社会原因造成的，其起点并非建立在统一、平整的现代市场经济、民主政治、法律至上观念的基础上，而是建立在凹凸不平，又具有我国传统特色的乡村土壤之上。因此，实现新型城镇化发展必须大胆革新，并在市场经济的土壤上，依照现代法治精神来指导变革旧法制。

　　1.健全有关农村的各项法律制度

　　应倡导立法的科学化和民主化，协调各层次立法间的关系，既保持统一性，又要兼顾地方特色；加快出台有关农民权益保障、农村社会保障、农村基层政权和农村文化等方面的立法，填补立法空白；有效利用我国农村法治本土资源，使之成为法律的有机组成部分，应是农村法治化的应有之意。在立法之外，更应注意加强执法监督。只有真正实现有法必依、执法必严、违法必究，才能使人们信任司法、崇尚法律、追求法治，这才是实质意义上的法治。

　　2.加强农村执法队伍的建设

　　要完善农村行政执法的制约机制，首先，必须提高农村执法干部的素质，大力推广地方公务员制，执法干部都应逐步转为地方公务员，实行严格的培训，同时，尽快裁撤、淘汰招聘的临时性执法干部，对于农村执法人员中徇私受贿、敲诈勒索的，一定要给予法律制裁，并且从执法队伍中清除出去。其次，必须对农村行政执法工作者实行监督，改革与完善乡镇选举制度，使农民群众有权选举、罢免农村执法机构的主要负责人，强化对农村行政执法工作的舆论监督与司法监督，促使执法人员提高农村行政执法活动的质量。

　　3.建立健全司法体制

　　首先，应加快实现基层司法机构的司法独立，这就要求确立司法机关的权威，并实现在人财物上的独立，使其在制度上摆脱来自各方面的不当干预，真正将法院的重心转移到行使审判职能上来，为农民提供强有力的救济途径。其次，逐步提高基层司法人员的法律素质，使他们不仅成为农民权利的保护者，更要成为现代法治精神的传播者。另外，审判机构的设置要方便农民，降低诉讼成本，提高农民参诉率。

　　4.提高农民和基层干部的法律意识

　　首先，应该加强对农村基层干部的法治宣传教育，增强其依法行政的意识，这部分人是行政执法的主体，如果不懂法，由他们来治理农村，后果是令人担忧的。其次，应加大对农民进行法治宣传教育的力度，培养和增强其守法意识和维权意识，在广大农村形成一个良好的法治环境。

结语：在推进新型城镇化的过程中，离不开政策和法律对其的调整，只有通过不断改革、完善政策和法律使其为新型城镇化保驾护航才能让乡村变成经济发展、生活殷实、信息发达、人心宁静、幸福和谐的地方。

参考文献：

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