摘要：伴随着城市化的推进，占用了农民的大量土地，导致很多农民失去土地。同时，由于征地制度不完善、农民的思想观念陈旧、文化素质偏低等，导致很多失地农民未能就业。为了有效解决失地农民的就业问题，有必要对目前有关失地农民就业问题的研究进行总结，提出解决这一难题的有效对策。

　　关键词：城市化；征地；失地农民；再就业

　　一、我国农村失地人员现状分析

　　（一）农村失地人员界定

　　城镇化是中国经济发展和现代化过程中必不可少的阶段。随着城镇化进程的加快,为保证城镇发展对土地的需求,大量农民土地被征用。土地对于农民具有重大意义,是农民参与社会发展、分享经济成果、规避各种社会风险的唯一途径和最后一道安全网。对农民而言,土地承担着双重功能,它既是生产资料,又是生存保障基础；它就像是农民生存的根,与农民血肉相连,没有了土地的支撑,农民便没有了可以安身立命的基础,没有了最基本的生活保障,没有了低成本的生活方式,没有了最基本的劳动岗位,这种割舍是无法用言语表达的。 然而,随着中国城镇化进程的加快,越来越多的农村集体土地被政府征用,其直接的后果是产生了大量的失地农民。由于目前土地征用制度不完善,大量失地农民未被纳入城市三条保障线的救助范围,并且传统的行之有效的“土地换就业”的安置方式又逐渐失灵,计划经济时代延续至今的简单、低水平和不全面的货币补偿机制在当今既不能解决他们的近忧,更是难以用土地换得必要的社会保障,从而在客观上导致失地农民的生存面临着极大的威胁。失去土地的农民,既无依靠又缺乏保障,徘徊在城市的边缘,成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”。在当前失地农民家庭经济基础极为薄弱的情况下,一旦风险发生,就会给个人和家庭造成生存危机,这不仅不利于深化农村改革和农村经济的可持续发展,而且不利于社会主义新农村建设。 保障失地农民权益的根本途径在于就业。然而,由于当前中国社会体制的限制以及农民自身素质相对较低等原因,失地农民的就业状况极不乐观,实现就业困难重重。失地农民就业难的问题已经成为影响中国经济可持续发展和社会稳定的重要因素。在构建“和谐社会”和建设社会主义新农村的宏大背景下,解决失地农民的就业问题无疑更具有紧迫性。

　　农村失地人员即失地农民，可简要表述为一个国家在经济建设和社会发展过程中，因城市化和工业化用地而产生的失去土地的农民。失地农民的界定主要包括以下维度：首先，在城市化过程中由于国家征用土地，他们失去了全部或部分耕地；其次，土地被国家征用后，他们在身份上被转化成为城市居民；第三，在居住上，通常以群体聚集方式居住在城郊或城内某一特定区域。农民失去土地大致分为四种用途：一国家征用农村集体土地进行基础设施建设，把农民集体变为国有；二按城市规划，政府要求农民在集体土地上进行绿化建设，土地虽然仍属农民所有，但农民实际失去了对土地用途的支配；三村或社区占用土地进行非农产业建设开发；四开发商根据城市规划，通过法定程序将农用地变成建设用地。

　　目前，我国大概有一亿农村劳动力流动到大城市和发达地区打工，这其中大部分包括失地农民。全国失地农民是3500万左右，根据专家估计，一般每征用一亩地，就伴随着1.5个农民失业，这就意味着我国的“失地农民群体”将从目前的3500万增至2030年的1.1亿人，其中保守估计也有5000万以上的农民处于既失地又失业的状态，而从动态上看，较客观地估计，截止至目前全国失地农民约在8000万人左右，而且基本上属于失地而又无恒产者。

　　（二）农村失地人员就业现状

　　总结失地农民就业的情况——以外出务工人员为例，呈现出以下几个特点； （1）就业环境条件差：由于文化水平不高，农民兄弟外出务工多从事建筑施工、煤炭、电子加工、制衣制帽 的高危行业或劳动密集行业。（2）支付难、医疗养老无着落：拖欠农民兄弟工资似乎成为的社会一大难题，屡禁不止。从温家宝总理帮助熊德明和丈夫讨要拖欠工资，到近年河南省人民法院院长张立勇帮工地老人起诉追要农民工资，启动司法程序进行救济。农民的工资支付程度的难易，由此可见一斑。另外农民务工基本不享受和城市居民同等的医疗养老待遇。（3）社会地位不高，存在就业歧视：农民外出务工多数从事的脏、累、苦的工作，长期以来受到歧视。

　　二、当前影响再就业的因素

　　（一）城镇吸纳富余劳动力的能力有限

　　我国许多地方的城镇化陷入误区：用城镇建设代替城镇化。用城镇建设的现代化代替工业化来推进农村城镇化，不仅没能带动经济增长，反而排斥了农民就业。随着产业结构的升级和技术创新的加快，技术和资本对劳动的替代优势日趋强化。在制造业，大量的手工操作过程变成了机器的流水线；即使在管理领域，电脑的广泛应用使很多人脑的工作岗位缩减；有些地方超常规开发，但经济总量尚未超常增长，吸纳劳动力的能力有限。

　　（二）征地补偿不合理

　　征地补偿标准没有考虑土地对农民承担生产资料和社会保障双重功能，又没有体现土地市场的供需状况。张彦丽等指出，失地农民不但得不到土地的增值收益，就连在发放补偿安置费中，政府巧立名目提留发展基金或收取税费等层层盘剥。除此之外，村委会很可能会截留补偿费。李世平等指出，征地代理人为降低行政成本，将安置补助费与地上附着物及青苗补偿费也一起交给了村委会，这为村委会截取安置补助费等提供了方便。

　　（三）失地农民的就业培训跟不上

　　对失地农民的培训没有硬性要求，导致培训率低。失地农民培训弹性大，约束力不强，对失地农民是否组织培训、失地农民是否参加培训，往往取决于培训部门和失地农民对培训的认识。国家承担了下岗职工的再就业培训费用，政策上也有许多优惠，而对失地农民的就业培训无具体安排。

　　（四）失地农民观念陈旧

　　失地农民长期从事农业生产，养成了保守的观念，许多失地农民对政府和集体有“等、靠、要”的思想。大部分年轻人“死要面子活受罪”，他们认为“低工资、重劳力、苦脏活”是外来民工的职业，自己从事这些工作会丢面子，存在着“高不成、低不就”的现象。

　　（五）失地农民人力资本、社会资本和劳动技能欠缺

　　失地农民普遍文化程度不高，专业技能缺乏，缺乏应对市场竞争的能力。学历越低，意味着他能够从事的工作的专业化程度也就越低，工作的可替代性也就越强，竞争也就更为激烈。一个劳动力要找到一份工作，除了要具有比较高的人力资本之外，就业信息对他来说也比较重要，而就业信息的获取，在很大程度上依赖于个人所拥有的社会关系的数量。失地农民与其交往对象之间大多具有共同的背景，从关系网中获取的信息比较单一。失地农民的社会资本薄弱，严重影响就业信息的获取。

　　（六）社会保障制度不完善

　　国家向城市居民提供良好的社会保障，而农民基本上没有。失地农民不能享受“国民待遇”，导致农民在市场竞争中失败时没有社会保障这个“避风港”。如国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，其适用的范围仅限于城市居民，而将广大农民排除在保障范围之外。

　　经济发展的过程中人地矛盾不可避免，面对当前现已存在的问题需要进行妥善的处理与安置。在以往的征地补偿形式中多以货币补偿为主，忽视了农民生计持续性，往往导致农民生活陷入困境。在此我们必须高度重视失地农民的就业安置。

　　三、解决农村失地人员就业问题

　　土地对于农民具有重大意义,是农民参与社会发展、分享经济成果、规避各种社会风险的唯一途径和最后一道安全网。对农民而言,土地承担着双重功能,它既是生产资料,又是生存保障基础；它就像是农民生存的根,与农民血肉相连,没有了土地的支撑,农民便没有了可以安身立命的基础,没有了最基本的生活保障,没有了低成本的生活方式,没有了最基本的劳动岗位。保障失地农民权益的根本途径在于就业。然而,由于当前中国社会体制的限制以及农民自身素质相对较低等原因,失地农民的就业状况极不乐观,实现就业困难重重。失地农民就业难的问题已经成为影响中国经济可持续发展和社会稳定的重要因素。在构建“和谐社会”和建设社会主义新农村的宏大背景下,解决失地农民的就业问题无疑更具有紧迫性。解决我国失地农民的就业问题应该从我国的社会主义初级阶段的国情出发，充分考虑到我国人口多、农业人口多的实际情况，同时也要利用我国劳动力优势，解决失地农民再就业问题。

　　（一）完善就业安置　

　　经济发展的过程中农民与征地单位的人地矛盾不可避免，面对当前现已存在的问题需要进行妥善的处理与安置。在以往的征地补偿形式中多以货币补偿为主，忽视了农民生计持续性，往往导致农民生活陷入困境。在此我们必须高度重视失地农民的就业安置。 （1） 就近转移就业。根据农村地区的自然资源、人口素质、交通状况等方面的特点和优势，进行区域要素合理布局。在此基础之上，以土地资本为前提，建立合理的土地有偿流转体制，从而把有限的土地集中到一部分有农业技术、有资金实力的农民手中，实现农业的规模经营，并以“名、优、新”为标准，以农业科技为手段，大力优化农业产业结构；以“龙头”企业为主导，以城镇化建设为契机，整合乡镇企业；大力发展农产品加工，第三产业和中小企业，为本地区农民提供就业岗位。 (2)异地转移就业。这是目前主要的就业方式，主要包括进城务工。政府着力以下两方面的工作：加大管理力度，培育和发展专门针对农民的劳动市场，建立和健全信息化的农民劳动中介服务机构，减少农民外出就业的盲目性。 （3）国际劳务输出。作为实现农民再就业的有效补充。我国是世界上农民最多的的国家，而劳务输出创汇不到1%，潜力巨大。但在劳务输出扩大的同时，要重视加强管理，完善相关法律，以确保在国外务工者的合法权益。

　　（二）建立培训服务制度　

　　政府部门应建立完善的就业培训体系，根据不同的年龄阶段和文化层次，有针对性地安排不同的适用培训内容，尽可能多的解决失地农民的就业问题。把劳动保障、农业、水利、科技、建设、社会团体等部门和行业培训基地确定为农村劳动力转移培训机构，形成合力。同时积极建立政府和民间携手合作、利益分享机制，鼓励兴办民间培训机构。

　　（三）构建失地农民再就业保障　

　　（1）失业保险。按照《失业保险条例》的规定，国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业和各类事业单位（如学校、医院、科研院所等）都在参加的失业保险的范围内。在新形势下失地农民成为失业人群中一种新的主体，理应纳入《失业保险条例》中。全国人大代表吴建平指出，：“土地被征用后的农民不同于传统意义上的农民，也不同于城镇居民，成为‘种田无地’，‘上班无岗’，‘社保无份’的‘三无人员’。”农民兄弟的失业登记资格受限，不能享受就业相关的优惠政策，在城市化建设进程中农民做出了巨大的牺牲，共享改革和发展的成果是他们的权利，理应扩大失地农民作为失业保险的调整对象。

　　（2）养老保险制度。养老保险可谓是就业保障中的最后一道防线。对于劳动者来说尤为重要。传统的以家庭为单位的农村养老随着人地矛盾的计划也随之面临着挑战。家庭抵御各类社会风险的能力变得薄弱，急需构建新的养老体系。现阶段对农村新的养老体系构架大致分两种模式：一、制定统一的社会保障法或社会保险法。在社会保障上给予城市居民与农村居民同样的待遇，实现公平的社会保障制度。将城乡居民纳入社会养老保险“安全网”，保障全体人民的晚年基本生活。结合区域实际，建立事业单位养老保险、企业养老保险征地农民农转非养老保险、农村居民养老保险的基本养老保险体系。

　　（3）为农村社会保障专门立法。这已有德国的先例。1994年6月10日通过的《农业社会保障法》为独立经营的农民及他们共同劳动的配偶和其他共同劳动的成员提供保障。

　　（四）建立公平补偿和利益分享机制

　　有必要合理分类提高现行补偿标准。对纯公益性项目用地仍由国家统征后拨付，但应提高征地补偿标准；对准公益性项目用地，除了提高征地补偿标准，还应允许集体经济组织代表农民同征地主体协商谈判，让农民分享所征土地的增值收益；对开发性项目用地，引入谈判机制，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，直接参与市场交易。