引言：城镇化水平低是经济社会发展诸多矛盾最突出的聚焦点，推进新型城镇化，有利于拓宽农村人口转移渠道，有效解决农村劳动力亟待转移与城镇承载能力不强的矛盾；有利于促进城乡一体化发展，改善农村生产生活条件，逐步解决城乡差距大、二元结构矛盾突出的问题；有利于推动农业规模化和组织化经营，提高农业劳动生产率和综合生产能力；有利于节约集约利用土地，解决建设用地刚性需求与保护耕地硬性约束的矛盾；有利于扩大内需，推动经济社会持续较快发展。

　　我国在十八大提出的走新型城镇化道路是文明社会的发展方向；是我国实现富强、民主、文明的必由之路；也是本届政府推动经济转型和拉动内需的重要手段。当前，如何搞好城镇化建设已成为社会关注焦点，但是新型城镇化不是一个新兴事物，实际上在各地以各种形式进行了许多的城镇建设，因此也引发了许多问题。有许多人为的因素，但是在土地制度方面，我国现行的土地权属登记、农业土地集约化制度建设、集体土地建设整体规划、农民房屋所在土地性质等问题制约了我国新型城镇化建设。笔者通过一定的见闻，希望能提出一些问题及解决方案，从法律层面进行一些探讨。

　　一、土地权属登记存在的问题

　　新型城镇化建设过程中，土地各种权利及土地权属关系需要更加明确。我国城市国有土地权属关系比较明确，建立了电子图籍和产权登记等，但大部分农村集体土地权属关系模糊，没有全面建立基于现代化的电子图籍和清晰的产权登记。在新型城镇化建设过程中，这种权属关系不明、存在争议的地方会随着新型城镇化建设可能会逐步暴露出来，引起各种纠纷甚至社会群体事件。城乡接合部的土地登记确权发证工作，小产权房的土地性质，“村改居”后原乡村所在地土地归属。对于这些发生了巨大变化的土地必须明确权属，进行登记确权。笔者建议我国加快农村集体土地的确权，建立基于现代化的产权登记，明确土地权属关系。将为农民合法维权提供依据。

　　二、农业集约化的优势与土地集约后管理问题

　　农村的分散式居住不利于社会公共设施的建设与管理。城镇化有利于社会服务资源的平均分配。集中居住后，可以实现社会资源的再分配，同时也可以置换出大量的闲置土地，土地是不可再生资源，用一点少一点。当农村城镇化达到一定程度时，农村土地的经营问题就会凸现出来。现在的趋势是农村的80后、90后基本上走的是上学、外出打工的谋生轨迹，很少有人愿意留在家里种田，也很少有人懂得耕种技能。在农村耕种的主力军现在大多是40岁往上的中老年劳动力，再过10年、20年将会出现农业劳动力无以为继的现象。城镇化的集中居住也会对现在农村各自为战的耕种方式带来严重制约和不方便。偏远地区的农民将面临耕种路途远，劳动成本、运输成本大幅上涨，粮食作物无处储藏等很多现实问题。解决这一难题的途径就是实行农村土地集约化经营，就是将土地流转给少数懂技术，有实力的个人或社会组织集中耕种。当实现土地集约化时农民将宅基地、场院地甚至于耕地进行了集约化的管理，这种情况出现后就将产生一种新型的集体土地使用权情况，就是土地使用权人与土地使用人的分离，笔者要强调一点，现在许多人在以《土地管理法》与《土地承包法》中允许土地流转的规定宣扬鼓励土地转让，笔者认为这种思想是错误的，作为十四亿人口大国，粮食安全是第一位的，因此必须保护耕地，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”同时，“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”。

　　土地转让后，原土地使用权人就成为了没有土地的人，得到土地的人拥有了土地的使用权，那么新土地使用权人对于土地的使用基本上以其个人意志为转移，当其出现放弃土地耕种、将土地用于非农建设时，将没有人限制其行为，会造成农业土地的流失。（也许有人会说政府会管理土地的使用问题，其实笔者担心也正是一些基层政府在打集体土地的主意。）因此建议土地集约化管理应采取股份合作制度，禁止土地转让，农民将地交给使用人，但不参与生产经营，也不得到租金，只是得到相应的口粮、经济作物、水果等。而且如果经营者对于田地没有足够能力进行经营管理，农民还可以将土地与他人合作，这种作法有利于粮食生产，最大限度的保护耕地。

　　三、重视土地规划，适时修正相关法律。

　　新型城镇化建设过程中，要制定更加合理、有效、统一的土地规划，由于缺少统一规划和管理,小城镇土地利用相当混乱.从土地所有权来看,有集体,个人,企业多种用地权属;从用地结构上看,有村庄建设用地,非村庄建设用地;建设用地分居住,工业和公建用地.各种建设用地比例失调,一般居住,工业用地比例偏高,公共设施用地比例偏低,缺乏道路,绿化用地;从土地空间利用来看,各类型用地相互混杂,布局不合理,造成互相影响和干扰;从住宅安排来看,布点分散,占地面积较大。近年来,迅猛发展的小城镇,其新增建设用地60%以上面积为良田沃土。土地管理法明确要求“在编制土地利用总体规划过程中要科学合理地确定城,镇,村的用地规模”,“小城镇建设总体规划”用地规模应受前者的制约。因此小城镇建设规划部门在编制规划时,一定要和土地规划部门沟通和协作,不能各行其是,两个规划要协调一致,实现“土地利用总体规划”对“小城镇建设总体规划”的制约作用,以达到节约并合理用地的目的。

　　在新型城镇建设中在关于土地的法律适用上涉及到的《城乡规划法》与《土地管理法》都存在着问题。如不修改将导致新型城镇建设出现重大风险。

　　《土地管理法》第十九条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。”

　　第四十五条规定征收下列土地的，由国务院批准：

　　（一）基本农田；

　　（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；

　　（三）其他土地超过七十公顷的。

　　征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

　　征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。

　　《土地管理法》的问题在于其制定的农用地转用指标，新型城镇化建设开始后将出现许多村庄重新变成农田的情况，也就是说将增加许多农用地。而新的建筑又将占用一些农用地，这种情况下，就必须改变农用地转用指标的规定与标准，建设新型城镇时不能使用农用地转用指标。必须明确建设小城镇时新增土地必须比使用的土地多的情况下才能批准的规定，并且作为法律的形式规定下来。否则进行小城镇建设还在使用宝贵的耕地资源，那么建设城镇化的最基本目的都实现不了。

　　而关于农用地转用批准权限的规定，如果在小城镇大规模建设过程中，国务院将而对海量的批准申请。因此只有在结合新增土地必须比使用的土地多才能批准建设这一原则的前提下，将批准权限改为对于土地的量化考核。这样才能多部门共同审核，才有充足的时间进行共同研究。

　　《城乡规划法》第三条规定：城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。

　　县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。

　　县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。

　　《城乡规划法》的问题在于将镇、村的规划交于镇级部门来进行，规划中往往没能做到整体上统一协调，地方政府往往各自为政，短视现象较为严重，产业链重复建设，产生巨大的浪费。在新型城镇化建设过程中，要避免各地以此为理由纷纷调整土地利用规划，进行大规模的圈地造城运动。不同的集体土地所有权人要按照统一制定的土地利用规划，严格按照规划进行土地利用，避免集体土地所有权人在利益的驱动下违反土地利用整体规划。因此该条必须修改，由地级市进行整体规划小城镇规模与数量，县级进行详细规划。

　　四、农村集体建设用地应放开管理

　　乡镇所在地土地是集体土地，准备进行新型城镇建设的土地也是集体土地。依据《土地管理法》的规定，进行开发建设必须使用的土地征用的形式，将集体土地转为国有土地。新型城镇建设使农民上楼，不需要土地征收，房屋价格比国有土地上低很多。同时其房屋所在的土地为集体土地。仅作为农民居住，没有任何问题的。但是不可能在一个新型城镇建设时，有500户农民就建500户住宅，而是必然要多建住宅，为以后人口增加作准备，还可以出售营利。就目前而言，城市居民不允许在集体土地上买住宅。但当全国进行小城镇建设后，由于房屋价格问题，一定会出现城市人群买小城镇房屋的情况。禁止这种情况是不可能的，如同小产权房在现在被认为是违法的，还是许多人因为价格原因还在买。而《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”根据以上法律规定，在农村集体所有的宅基地和集体建设用地上，农民可以自行经营，而且农民自建的住房也是可以进行交易的。

　　建设农民住宅可以使用集体土地，对于房屋建成后其配套的设施作为公益事业建设也可以使用集体土地。但是对于宅基地的法律限制不能再适用建设完的楼房。对于北京通州所判决的农民卖房后又反悔的案件，判决房屋买卖合同无效的理由是依据土地管理法第六十二条规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”为保护农民利益才确认合同无效。对于有价值的房屋控制其流通是不符合市场价值规律的。但是对于这种房屋不进行限制会产生大量超量建设的情况。因此该城镇规划区范围以外的人买房时要向政府交纳土地出让的价格。当然这个价格是结合了规划建设容积率的合理规定。当土地出让到一定程度时，可以进行土地性质的改变。其法律依据是《土地管理法实施条例》第二条的规定：下列土地属于全民所有即国家所有：

　　（一）城市市区的土地；

　　（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；

　　（三）国家依法征收的土地；

　　（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；

　　（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；

　　（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

　　第二款中的情况。在小城镇建设中要完善利用土地作为抵押来获得资本的政策工具，增加可抵押资产的选择，绝对不能依赖国家政策性投资，根据《中华人民共和国担保法》规定，下列集体土地可以抵押：

　　(一)经发包方同意的农民依法承包的集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；

　　(二)以乡(镇)村企业的厂房等建筑物抵押的，该企业的厂房等建筑物占用范围内的集体土地使用权同时抵押。

　　下列集体土地不得抵押：

　　(一)集体土地所有权；

　　(二)乡镇企业的土地使用权不得单独抵押；

　　(三)耕地、宅基地、自留地、自留山；

　　(四)所有权、使用权不明或者有争议的集体土地；

　　(五)被依法查封的集体土地。

　　依《担保法》集体土地就没有太多可供担保的范围。但是结合房地产建设的最基本情况，房屋的建设不能要求有全部资金的到位，应利用土地的价值空间，而且进行小城镇建设所使用的土地，也并不属于《担保法》与《物权法》规定的耕地、宅基地、自留地、自留山这些不得抵押的范围。因此要对建设农民住宅的土地进行一个定性，应允许其进行担保。

　　综上所述的观点只是笔者的一点点想法，还有许多关于土地的问题是笔者所无法涉及的，但为解决土地制度引发的一系列问题，支持新型城镇化发展，改革我国现行土地制度势在必行。土地制度改革的具体目标，一是提高土地利用效率，包括改善农业用地质量，提高城镇建设用地使用效率；二对于集体建设用地必须有合理的法律定位；三是确保我国耕地数量，保护粮食安全底线；四是解决城镇化融资问题，减少政府对土地收入的依赖，把城镇化建设未来的收益适度“平移”到目前来使用，形成市政建设、公共服务水平提高和土地增值收入增加相互促进、良性循环的正向激励机制。